IV SA/Wa 774/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Pismem z 26 września 1961 r. Z. K. wystąpiła do Prezydium Rady Narodowej m. [...] z wnioskiem o "zwolnienie i wydanie" nieruchomości położonej przy ul. R. w [...] zapisanej w KW [...] (dawniej [...].). Prezydium Rady Narodowej m. [...] decyzją z [...] grudnia 1961 r., znak: [...] postanowiło odmówić zwrotu spornej nieruchomości na rzecz Z. K. i pozostałych spadkobierców R. M. (byłego właściciela). Decyzja wydana została na podstawie art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71). Organ administracji w uzasadnieniu wyjaśnił, że nieruchomość przejęta została na własność Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), co ujawnione zostało w księdze wieczystej na podstawie wniosku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1950 r. W związku z faktem, że nieruchomość ta od 1945 r. znajdowała się we władaniu Państwa podlegała przejęciu na własność Państwa na podstawie art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Minister Rolnictwa decyzją z [...] września 1962r., znak: [...] utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Pismem z 14 sierpnia 2009 r. S. L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] września 1962r., znak: [...] oraz utrzymanej nim w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] grudnia 1961r., znak: [...]. Zdaniem wnioskodawcy błędnie została ustalona podstawa przejęcia nieruchomości, gdyż była ona własnością obywatela pochodzenia polskiego i nie podlegała pod podane w decyzjach przepisy. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa z [...] września 1962 r., znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] grudnia 1961 r., znak [...]. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie dotyczy nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] KW nr [...] (dawniej [...]., obecnie KW [...]). W dziale II dawnej księgi, jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, a wpisu dokonano na podstawie wniosku z [...] listopada 1950 r. i zaświadczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1950 r., znak: [...] Dalej organ wyjaśnił, że dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została na własność państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Skarb Państwa ujawniony został jako jej właściciel w księdze wieczystej w dniu [...] lutego 1951 r. Wniosek w przedmiocie podstawy znacjonalizowania przedmiotowej nieruchomości organ wywiódł z wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości ziemskiej [...] tom I karta 4 w powiecie [...], który jako podstawę prawną władania nieruchomością wskazuje na art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto z treści wniosku wynika, że załączone do niego było zaświadczenie z listopada 1945 r., znak: [...], stwierdzające, że sporna nieruchomość przeznaczona jest na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (przepis ten stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym będące własnością obywateli [...] i obywateli polskich narodowości [...]). O takiej podstawie przejęcia wspominała również Z. K. w swoim wniosku z 26 września 1961 r., która w uzasadnieniu podnosiła m.in., że R. M. (właściciel nieruchomości) był rdzennym Polakiem. W treści badanych orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m.[...] z [...] grudnia 1961 r. oraz Ministra Rolnictwa z [...] września 1962 r. mowa jest natomiast o tzw. nieruchomości [...] oraz o tym, że przepisana ona została na własność Skarbu Państwa w związku z wnioskiem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1950 r. Ponadto organ administracji publicznej wskazał, że czynności przejęcia oraz wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa dokonano przed wydaniem orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] grudnia 1961r. oraz Ministra Rolnictwa z [...] września 1962r., które jako podstawę prawną ich wydania przywołują art. 9 ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Wobec powyższego organ nadzorczy stwierdził, że orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] i Ministra Rolnictwa wydane zostały zatem z rażącym naruszeniem prawa. Nie można było bowiem przejąć nieruchomości od osoby, która nie była jej właścicielem (sporna nieruchomość w dacie wydania badanych decyzji należała już do Skarbu Państwa). Organ administracji publicznej zauważył przy tym, że podnoszona przez wnioskodawczynię kwestia obywatelstwa R. M. nie ma znaczenia dla sprawy. Z tego względu nie było to przedmiotem oceny organu administracji, wskazując, że ocena taka będzie dokonana w ewentualnym postępowaniu cywilnym w sprawie o ustalenie. Dodatkowo organ nadzoru stwierdził, że pomiędzy sentencją i uzasadnieniem orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] grudnia 1961 r. oraz Ministra Rolnictwa z [...] września 1962 r. istnieje rozbieżność. W orzeczeniach tych wskazano, że wydane one zostały na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Ustęp ten dotyczy przejęcia nieruchomości na własność Państwa, a tymczasem Prezydium Rady Narodowej m. [...] w sentencji badanego orzeczenia postanowiło "odmówić zwrotu na rzecz ob. Z. K. (...) nieruchomości rolnej zap. w Kw.nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] – [...] przy ul. [...]". Treść uzasadnienia decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] ujawnia zasadniczą rozbieżność pomiędzy sformułowaną w niej oceną prawną i wspierającą ją argumentacją, a treścią rozstrzygnięcia zapadłego orzeczenia. Z uzasadnienia niewątpliwie wynika, że wolą organu było stwierdzenie, że sporna nieruchomość zostaje przejęta na własność Państwa w związku z wypełnieniem się przesłanek zawartych w art. 9 ww. ustawy z 12 marca 1958 r. Jednoznacznie świadczy o tym fragment, stanowiący że przedmiotowa nieruchomość od 1945 r. do dnia wydania orzeczeń, a tym samym i w dniu [...] kwietnia 1958 r. tj. w dniu wejścia w życie na wstępie omawianej ustawy z 12 marca 1958r. znajdowała się we władaniu Państwa, i na skutek tego zgodnie z ust. 1 art. 9 ustawy z 12 marca 1958r. podlegała przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania. Rozbieżność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, albowiem uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ uznał również, że oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Przedmiotowa nieruchomość została co prawda rozdysponowana, będąc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego lub publicznoprawnego, jednak prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków ocenianych orzeczeń, które to nie zawierały jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. Tym samym późniejsze losy prawne tej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. [...] i Ministra Rolnictwa. Orzeczenia te nie miały prawnego znaczenia, nie wywoływały żadnego skutku, albowiem nacjonalizacja spornej nieruchomości nastąpiła już wcześniej. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2019 r. wniósł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, dalej jako "skarżący". Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 45 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257.), poprzez błędne doręczenie decyzji Prezydentowi Miasta [...] i wniósł o uchylenie decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została doręczona Prezydentowi Miasta [...], tylko Staroście [...], który pismem z [...] lutego 2019r., nr [...] przekazał ją Prezydentowi Miasta [...], jednocześnie informując o tej czynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto skarżący stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając przedmiotową decyzję nie wziął pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W ocenie skarżącego w świetle tego wyroku nie jest możliwe orzekanie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z [...] września 1962 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1961 r., W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi. Działając w imieniu i na rzecz S. L. oraz pozostałych uczestników postępowania profesjonalny pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przypomnieć trzeba, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz postępowanie ją poprzedzające nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "kpa". Zgodnie zaś z art. 156 § 1 (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Co istotne, ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (zob. w tej materii m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione. W realiach rozpatrywanej sprawy z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Organ administracyjny prawidłowo w ocenie Sądu ustalił, w oparciu o dokumenty zgromadzone w sprawie, że sporna nieruchomość przejęta została na własność państwa na podstawie art. 2 ust 1 lit. b dekretu PKWN z 6 września 1944 r o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Skarb Państwa ujawniony został jako jej właściciel w księdze wieczystej w dniu [...] lutego 1951 roku. Podstawą decyzji orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] grudnia 1961 r. oraz Ministra Rolnictwa z [...] września 1962 r. był zaś art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Przepisy te mówiły o przejęciu na własność Państwa wskazanych tam nieruchomości. Tymczasem, jak wynika z dokumentów sporna nieruchomość, w dniu wydania ww. decyzji z 1961 i 1962 r. stanowiła już własność Państwa. Nie było zatem możliwe ponowne przejęcie własności nieruchomości, która już stanowiła własność Państwa. Nadto decyzje te – jak zasadnie wskazał organ – powołując za podstawę prawną wydania art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. – rozstrzygały kwestie, których art. 9 tejże ustawy nie regulował. Orzekały bowiem nie o przejęciu na własność Państwa nieruchomości znajdujących się we władaniu Państwa, ale o odmowie zwrotu nieruchomości osobie wnioskującej. Powyższe również stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzuconego w skardze naruszenia art. 45 kpa, Sąd wyjaśnia, że skarżący zasadności tego zarzutu nie wykazał. Wskazać trzeba, że kwestia ewentualnie błędnego doręczenia decyzji (co w sprawie niniejszej nie zostało wykazane) samoistne nie stanowi o konieczności jej uchylenia. Strona skarżąca, dla skuteczności tego zarzutu, musiałaby wykazać, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, czego jednak w rozpoznanej sprawie nie uczyniono. Błędnego doręczenia nie można natomiast utożsamiać ze skierowaniem decyzji do podmiotu nie będącego stroną. Taki zarzut ani nie został podniesiony, ani Sąd takiego błędu z urzędu nie dostrzegł. Odnosząc się do zaś do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku sygn akt: P 46/13, na który powołuje się skarżący wyjaśnić trzeba, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ustawodawca jednak tego nie uczynił, tym samym organy zasadnie dokonały oceny orzeczeń sprzed wielu lat w trybie nadzoru. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.