IV SA/Wa 776/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty M. przy ulicy [...] w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta W. [...] Konserwator Zabytków (dalej: "organ konserwatorski", "organ uzgadniający"), działając na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków"), art. 53 ust. 4 pkt. 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...] oraz części działek o numerach: [...], [...] i [...] w obrębie [...]przy ul [...] w Dzielnicy [...] w W.. Organ konserwatorski wskazał, że działki przy ul. [...] w W. znajdują się na terenie zespołu budowlanego i urbanistycznego "Rejonu S.", który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości miasta W. na podstawie zarządzenia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się: budynek willowy dwukondygnacyjny, budynek w zabudowie bliźniaczej o wysokości II kondygnacji, a także budynki wielorodzinne w zabudowie luźnej III i IV kondygnacyjne oraz budynki wielorodzinne w zabudowie pierzejowej o wysokości od IV do V kondygnacji. Budowa nowego budynku w drugiej linii ulicy [...] i [...] o wysokości IV kondygnacji nie wpłynie negatywnie na walory zabytkowe zespołu budowlanego i urbanistycznego ujętego w gminnej ewidencji zabytków W.. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że dla terenu planowanej inwestycji nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, którą wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., art. 7 ustawy o ochronie zabytków). Jednocześnie Minister wskazał, że z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, iż uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. jednak z tym zastrzeżeniem, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek inwestora T. G. z dnia [..] stycznia 2012 r. Oznacza to, że prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie organu konserwatorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. przysługuje jedynie inwestorowi. W związku z powyższym, stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, co stosuje się również do zażaleń (art. 144 k.p.a.). Zdaniem Ministra, zażalenie w przedmiotowej sprawie na postanowienie organu konserwatorskiego wniosły podmioty niebędące inwestorem uzgadnianej inwestycji. Zatem należy stwierdzić, że zażalenie zostało wniesione przez podmioty, które nie posiadają w tej sprawie legitymacji do jego złożenia, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Okoliczność ta stanowi podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności złożenia przedmiotowego zażalenia. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyły 3 Wspólnoty Mieszkaniowe (dalej "skarżący"), wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nie zgodziły się z poglądem, że nie są uprawnione do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie organu konserwatorskiego, które wprawdzie wydawane jest w ramach postępowania głównego, jednak ma swój własny, odrębny byt procesowy. Oznacza to, że ewentualna weryfikacja postanowień wydawanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a. możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tak więc skarżącym przysługuje zażalenie jako stronom postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podnieśli, że z cytowanego przez Ministra przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, ale w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z decyzją o warunkach zabudowy, a w takim przypadku stosuje się ww. przepis jedynie odpowiednio (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), tzn. tylko w takim zakresie, jakiego wymaga cel tej decyzji. O ile bowiem w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego takie ograniczenie praw stron może być uzasadnione charakterem tych inwestycji i ich znaczenia dla poprawy życia większej liczby mieszkańców, o tyle w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego powodowałoby to ewidentne ograniczenie udziału stron (właścicieli sąsiednich nieruchomości) w postępowaniu oraz ograniczeniu ich praw wynikających z prawa własności, tym bardziej, że odwołujący się nie mogliby w inny sposób zaskarżyć tego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy podnieść, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Sąd odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (k.33-35 akt sądowych). Pozostała do rozstrzygnięcia skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., zdaniem Sądu, podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra nie narusza prawa. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy więc dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie organu konserwatorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. W tym zakresie należy podnieść, że z dniem 17 lipca 2010 r. weszła w życie zmiana art. 53 u.p.z.p. Zmiany tej dokonano w art. 70 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. 2010 Nr 106, poz. 675). Od dnia 17 lipca 2010 r. art. 53 ust. 5 u.p.z.p. określa, że na postanowienia w przedmiocie uzgodnienia zażalenie przysługuje jedynie inwestorowi, tak więc orzekając na podstawie znowelizowanego w/cyt. przepisu Minister musiał uwzględnić jego treść. Art. 53 ust. 5 u.p.z.p. (dotyczący decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca Wspólnota nie jest inwestorem przedmiotowej inwestycji, dlatego organ odwoławczy prawidłowo orzekł o niedopuszczalności jej zażalenia. Art. 64 ust. 1 u.p.z.p. rzeczywiście posługuje się terminem "odpowiednio" co do stosowania art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w postępowaniach w zakresie ustalania warunków zabudowy. "Odpowiednio" nie oznacza jednak, że dany przepis nie stosuje się w żadnym zakresie. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do postępowania w sprawie udzielenia warunków zabudowy dotyczy tylko tego, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stosowany wprost dotyczy jedynie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a stosowany odpowiednio na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy także decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Niedopuszczalna byłaby taka wykładnia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., która doprowadziłaby do rozszerzenia kręgu stron, którym przysługuje prawo do wniesienia zażalenia o inne jeszcze podmioty niż sam inwestor. Byłoby to bowiem wykładnia contra legem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 1330/10, Lex nr 993215). Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że w ten sposób został on pozbawiony prawa skarżenia postanowienia uzgodnieniowego. Po zmianie u.p.z.p. i wyeliminowaniu prawa do wnoszenia zażaleń przez inne strony niż inwestor, postanowienie uzgadniające może być skutecznie zaskarżone w odwołaniu od decyzji "głównej", czyli w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Ten przepis kodeksu postępowania administracyjnego chroni skarżącego i umożliwia mu właśnie w odwołaniu jednoczesne zawarcie zarzutów przeciwko decyzji i postanowieniu uzgadniającemu. Mając powyższe na uwadze, po zbadaniu legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się naruszeń przez organy przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.