IV SA/Wa 777/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. P-U-H "(...)" Sp. z o.o. w T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2006 r. Nr. (...) 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego P. P-U-H "(...)" Sp. z o.o. w T kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. Wojewoda (...) zezwolił P. P-U-H (...) Sp. z o.o. w T. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych. Podstawą tej decyzji był m.in. art. 26 ust. 1, 2, 3 pkt 1 i ust. 5 i 7, art. 27 ust. 2 oraz art. 63 ust. 6 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Organ wskazał rodzaj i ilość odpadów przewidzianych do odzysku w ciągu roku, miejsce i sposób magazynowania odpadów przeznaczonych do odzysku, miejsce i dopuszczalne metody odzysku, dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów, a także czas obowiązywania zezwolenia, tj. 31 grudnia 2006 r. Organ ocenił, że prowadzoną przez Spółkę instalację służącą do odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych uznać należało za mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z tym istnieje wobec niej obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organem właściwym w sprawie wydania pozwolenia jest więc – zgodnie z art. 378 ust. 2 pkt 1 "a" Prawa ochrony środowiska – wojewoda. Czas obowiązywania decyzji wynika natomiast z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) w związku z punktem 4.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055), a także rozporządzenia tego Ministra z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. Nr 177, poz. 1736). Stosownie do tych przepisów działalność skarżącego wymaga – w ocenie organu I instancji – uzyskania pozwolenia zintegrowanego do dnia 31 grudnia 2006 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej zmianę poprzez określenie obowiązywania zezwolenia na okres 10 lat. Skarżąca podała, że nie prowadzi instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, i dlatego uzyskanie pozwolenia zintegrowanego nie jest wymagane. Skala produkcji i odzysku odpadów jest mała, a produkcja okresowa i sporadyczna. Wytwarzania produktów niebezpiecznych nie prowadzi się w instalacjach produkcyjnych. Decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska Minister ocenił, że instalacja, którą prowadzić ma skarżąca, wymaga pozwolenia zintegrowanego, gdyż wymieniona jest we wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, tj. w punkcie 4.2 załącznika do tego rozporządzenia. W punkcie tym załącznik stanowi o instalacjach w przemyśle chemicznym o każdej skali produkcji. Organ zauważył, że strona sama przyznała, iż prowadzi działalność w zakresie wytwarzania określonych produktów przy zastosowaniu procesów chemii nieorganicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia (...) grudnia 2006 r. skarżąca zarzuciła jej błędną wykładnię art. 201 Prawa ochrony środowiska. Pojęcie "instalacja" zdefiniowane jest w art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska. Instalacją są zatem stacjonarne urządzenia techniczne lub ich zespół powiązany technologicznie, a ponadto definicja ta wymaga, aby instalacja powodowała emisję. Instalacja jest zatem obiektem stacjonarnym, a urządzenie nim nie jest. Załączając zdjęcia urządzeń służących do odzysku odpadów skarżąca wskazała, że urządzenia te nie mają charakteru stacjonarnego, a ponadto nie są powiązane technologicznie. Nie mamy więc do czynienia - w ocenie Spółki - z instalacją w rozumieniu Prawa ochrony środowiska. Nie został spełniony wymóg art. 201 tej ustawy, według którego pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji. Ponadto wskazując na pkt 5.1 załącznika do wymienionego rozporządzenia skarżąca wskazała, że instalacjami mogącymi powodować znaczne zanieczyszczenia środowiska, a w konsekwencji wymagającymi pozwolenia zintegrowanego, są w gospodarce odpadami instalacje służące do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania 10 ton na dobę. Skarżąca natomiast odzyskuje 500 kg. wodorotlenków w ciągu roku, 30 ton soli i roztworów w ciągu roku i 250 kg nieorganicznych chemikaliów w ciągu roku. Także z tego powodu nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 201 Prawa ochrony środowiska. Ponadto wskazano w skardze, że Minister ocenił, iż działalność w zakresie odpadu o kodzie 06 02 05 "Inne wodorotlenki", zawierającego wodorotlenek baru, spełnia przesłanki pkt 4.2 załącznika do wymienionego rozporządzenia. Tymczasem w objaśnieniu do tego pkt 4.2 rozporządzenie określa, które produkty lub grupy produktów w szczególności zalicza się do podstawowych produktów lub półproduktów chemii nieorganicznej. W katalogu tym nie znajduje się ani jeden produkt wytwarzany przez skarżącą. Produkty wytwarzane przez skarżącą nie należą więc do grupy podstawowych produktów chemii nieorganicznej wymagających instalacji mogących spowodować znaczne zanieczyszczenie środowiska, a w konsekwencji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że dla zaistnienia instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska wystarczające jest, aby dane urządzenie lub zespół urządzeń miało stacjonarny charakter, co wcale nie oznacza wymogu, aby było ono trwale związane z gruntem, lecz jedynie, aby było przeznaczone do użycia w jednym miejscu. Z kolei rodzaje instalacji, które wymagają uzyskania pozwolenia zintegrowanego, określa przywołane rozporządzenie w załączniku. W objaśnieniach do pkt 4.2. ustawodawca użył zwrotu "w szczególności", co oznacza, że wymieniona lista substancji nie jest zamknięta, a jedynie przykładowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów odmiennych, niż w niej wskazane. Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest wydawane, w drodze decyzji, przez właściwy organ na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Jednocześnie jednak, zgodnie z art. 201 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Minister właściwy do spraw środowiska określić miał natomiast, w drodze rozporządzenia, rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Z powyższej delegacji ustawowej skorzystał Minister Środowiska wydając wskazywane przez organy rozporządzenie z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055). Ponadto, korzystając z innej delegacji ustawowej, w dniu 26 września 2003 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. Nr 177, poz. 1736). Analizując powyższe przepisy, w szczególności relację art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach do art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, dojść należy do wniosku, co uczyniły też organy orzekające w toku postępowania administracyjnego, że wydane zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach określać może czas jego obowiązywania tylko do chwili, gdy na podstawie art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska niezbędne będzie uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, o ile dana instalacja takiego pozwolenia wymaga. W razie braku takiego wymogu, kierując się treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczne byłoby wydanie zezwolenia na okres maksymalny, określony w ustawie o odpadach, tj. 10 lat, o ile w danych okolicznościach nie wystąpiłyby powody określenia tego okresu na czas krótszy. W tej sytuacji zasadniczego znaczenia nabiera ustalenie, czy w niniejszej sprawie strona skarżąca prowadzi instalację wymagającą pozwolenia zintegrowanego. Odnośnie powyższej kwestii Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze, że urządzenia służące skarżącej do odzysku odpadów nie odpowiadają definicji instalacji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska. O ile intencją strony skarżącej było wykazanie poprzez załączone do skargi fotografie, że urządzenia te nie są stacjonarne, to podzielić należy opinię Ministra Środowiska, iż wymóg stacjonarności określony w tym przepisie, a dotyczący tych urządzeń, został zachowany. Wymóg ten oznacza bowiem, aby urządzenia służące do odzysku odpadów pozostawały w jednym miejscu w czasie eksploatacji, aby były przeznaczone do użycia w jednym miejscu. Przyjmując stanowisko skarżącej, że sama możliwość przemieszczenia urządzenia (zespołu urządzeń) wyklucza jego stacjonarność, możliwe byłoby skuteczne podejmowanie prób obejścia art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wyłącznie poprzez techniczne umożliwienie takiego przemieszczania. Nie zasługuje też na uwzględnienie zaprezentowany w skardze pogląd, że ze względu na ilość odzyskiwanych odpadów skarżąca nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca wskazuje przy tym na pkt. 5.1 załącznika do rozporządzenia z 26 lipca 2002 r. określającego granice ilościowe w gospodarce odpadami, powyżej których takie pozwolenie jest wymagane. W ocenie Sądu pozwolenie zintegrowane jest według tego kryterium wymagane dlatego, że skarżąca prowadzi nie tylko działalność w zakresie gospodarki odpadami, określoną w punkcie 5.1 załącznika, ale także działalność w przemyśle chemicznym w zakresie wytwarzania, przy zastosowaniu procesów chemicznych, podstawowych produktów lub półproduktów chemii nieorganicznej. Takiej działalności dotyczy natomiast punkt 4.2 przedmiotowego załącznika, a punkt ten nie określa żadnych ilościowych granic, powyżej których wymagane jest pozwolenie zintegrowane. Zatem niezależnie od ilości wytwarzanych, przy zastosowaniu procesów chemicznych, podstawowych produktów lub półproduktów chemii nieorganicznej, wymagane jest do takiego wytwarzania uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Stanowisko organu jest więc w tym zakresie prawidłowe. Niemniej ostatnim warunkiem istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego jest to, aby wytwarzane produkty lub półprodukty chemii nieorganicznej miały walor produktów lub półproduktów "podstawowych". W tej kwestii wskazać należy, iż organ I instancji, a także Minister Środowiska, nie przeprowadzili wystarczających ustaleń faktycznych, a w efekcie te wymagane ustalenia nie znalazły odpowiedniego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy nie wyjaśniły, czy samo pojęcie "podstawowe", użyte w punkcie 4.2 załącznika do rozporządzenia z 26 lipca 2002 r., rozumieć należy – jak to uczyniła strona skarżąca – w sensie potocznym ("podstawowe" jako synonim wyrazu "główne", "zasadnicze"), czy też w sensie naukowym, "chemicznym" (produkty "podstawowe" jako alternatywa, przeciwieństwo produktów "pochodnych"). Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii należało jednoznacznie określić, czy wytwarzane przez skarżącą np. węglan baru, węglan strontu, wodorotlenek strontu, siarczan baru, stanowią podstawowe produkty lub półprodukty chemii nieorganicznej. Sąd zauważa bowiem, że przedmiotem sporu między stronami nie jest to – jak zdaje się twierdzić organ – czy skarżąca wytwarza produkty lub półprodukty chemii nieorganicznej, lecz to, czy te produkty lub półprodukty są "podstawowe" w rozumieniu przywoływanego punktu 4.2 załącznika do rozporządzenia. Należy powtórzyć, że kwestia ta nie została przez organ wyjaśniona. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że powyższa, sporna okoliczność może być oceniona jako wymagająca wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Nie stanowi bowiem jednoznacznej odpowiedzi na tę kwestię zawarte w rozporządzaniu objaśnienie do punktu 4.2 załącznika – objaśnienie to operuje bowiem sformułowaniem "w szczególności". Podane w nim przykłady podstawowych produktów lub półproduktów chemii nieorganicznej nie wyczerpują wszystkich możliwych w chemii nieorganicznej związków chemicznych. Jednocześnie, jak słusznie zauważa skarżąca, wśród wymienionych przykładów tych związków nie ma żadnego z wytwarzanych przez (...) Sp. z o.o. w T. W dalszym postępowaniu konieczne więc będzie jednoznaczne ustalenie, czy wytwarzane przez skarżącą produkty lub półprodukty chemii nieorganicznej mają walor "podstawowych" w rozumieniu wskazywanego rozporządzenia. Po ustaleniu tej okoliczności, w razie potrzeby przy użyciu wszystkich możliwych środków dowodowych, w tym opinii biegłego, organy zobowiązane będą do wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska, stosownie do wymagań art. 107 § 3 Kpa. Także wzgląd na zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 Kpa wymaga, aby stanowisko organu było klarowne i logicznie, przekonująco uzasadnione. Dopiero po możliwie niezawodnym ustaleniu przedmiotowej okoliczności organy wyjaśnią, czy w świetle art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. Nr 177, poz. 1736), okres obowiązywania zezwolenia dla skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów mógł być określony maksymalnie na dzień (...) grudnia 2006 r. W zaskarżonej decyzji powyższych kwestii nie wyjaśniono. Tymczasem organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd kontrolując zaskarżoną decyzję (wyrok NSA z dnia (...) lipca 2001 r., sygn. IV SA 703/99, LEX 51234). W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także korzystając z uprawnień, jakie przyznaje art. 135 tej ustawy, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania sądowego podstawą wyroku był art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.