IV SA/Wa 779/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik /spr./, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz spółki N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. Dyrektor ds. Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W. negatywnie zaopiniował projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na lokalizacji konstrukcji wsporczej ekranu reklamowego przy ulicy [...] w W. W uzasadnieniu niniejszego postanowienie podniesiono, że umieszczenie reklamy na skrzyżowaniu może powodować odwrócenie uwagi użytkowników drogi od znaków i sygnałów drogowych, a w konsekwencji zagrażać bezpieczeństwu ruchu. Ponadto wskazano, iż urządzenia reklamowe i informacyjne nie mogą być umieszczane w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania (licząc od linii zatrzymania lub bliższego krawężnika jezdni poprzecznej) dla dróg o dopuszczalnej prędkości mniejszej/równej 60 km/h. Wskutek zażalenie wniesionego przez inwestora spółki T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem znak [...] z dnia [...] lutego 2005r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003r. z późn. zm), który to wymaga, aby przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy organ ją wydający dokonał stosownych uzgodnień z właściwym zarządcą drogi- w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Dokonując oceny tego postanowienia organ uznał, iż nie narusza ono przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 204, poz. 2086 z 2004r. z późn zm) ani też przepisu art. 106 kpa. Przepisy wspomnianej ustawy o drogach publicznych, określają bowiem minimalną odległość od krawędzi jezdni w jakiej powinny zostać usytuowane obiekty budowlane przy drogach (43 ust. 1 ww ustawy). Zatem zdaniem organu dopuszczalne jest zwiększenie tej odległości, tak jak to uczynił organ I instancji. Nadto, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ wydający postanowienie uzgadniające wyraża jedynie opinię lub konsultację specjalistyczną, co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej, podstawę którego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na niniejszej postanowienie wniosła spółka N. SA. z siedzibą w W. (dawniej T. SA. ), domagając się uchylenia postanowień wydanych przez organy obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaskarżone przez niego postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 124 § 1 kpa- poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego, z których winno wynikać, iż kwestionowane postanowienie jest wydane zgodnie z obowiązującym prawem, oraz nieprawidłowe podpisanie postanowienia, bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zarzucił ponadto naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, iż może on samowolnie zwiększać odległość usytuowania obiektów od powierzchni jedni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów w niej zawartej, podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje: Do właściwości sądów administracyjnych należy kontrola legalności m.in. decyzji i postanowień administracyjnych. Przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienie było stwierdzenie przez Sąd, iż zostało ono wydane bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Rozpoznając niniejszą sprawę należy bowiem wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). W wyroku z 12.11.1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymujące w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Zarząd Dróg Miejskich, którym to negatywnie zaopiniowano projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na lokalizacji konstrukcji wsporczej ekranu reklamowego przy ulicy [...] wg planu sytuacyjnego – stanowiącego załącznik Nr 1 do niniejszego postanowienia. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia organ właściwie przywołał art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003r. z późn. zm), który stanowi, iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi- w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Należy jednak wskazać, iż uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażania stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływania skutków od niewiążącej opinii (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999r.) sygn. Akt IV SA 1512/93 Lex nr 48 178. Nie można zatem zgodzi się z wywodem przedstawiany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazującym, iż uzgodnienie jest tożsame z opinią tegoż organu, która to dotyczy jedynie jego zadań i co do zasady nie wiąże organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę co do meritum. ). Sformułowanie " negatywnie opiniuję’ użyte w sentencji przez organ I instancji jest, więc niewłaściwe. W niniejszej sprawie organ współdziałający winien był zgodnie z przywołanym powyżej przepisem dokonać uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie zaopiniować niniejszy projekt. Co prawda, zajęcie stanowiska przez organ w ramach uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Nie oznacza ono jednak wcale zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 19990r. sygn. Akt I PR 170/90 "Wokanda" 1991 Nr 7, wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982r. sygn. akt II SA 883/82 PiP Nr 6 str. 141). Okoliczność zaś, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu-ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono bowiem opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając decyzję-postanowienie organ zobligowany jest bowiem do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w granicach uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie nie może zatem posiadać jakichkolwiek cech dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając niniejszą sprawę w ocenie Sądu nie przeprowadziło należycie postępowania wyjaśniającego, w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Ustosunkowało się ono jedynie do zarzutów sformułowanych w zażaleniach, nie rozpoznając sprawy dogłębnie od początku. W konsekwencji uzgodnienie postanowienia nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Należy bowiem wskazać, iż w przypadku uzasadnienia orzeczenia o charakterze uznaniowym, organ winien dokonać najpierw dokładnego opisu stanu faktycznego, biorąc w tym przypadku pod uwagę zapisy przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji, który to winien uzgodnić pod względem zgodności z normami prawa materialnego- w przypadku niniejszej sprawy przepisów prawa ustawy o drogach publicznych, a następnie wnioski wywiedzione w oparciu o tenże stan przedstawić w uzasadnieniu. W niniejszej sprawie, organ uznał, iż skoro przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć że zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez ZDM jako zarządcy pasa drogowego. Katalog zadań powierzonych do wykonania zarządcy drogi określony został w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o ruchu drogowym Dz. U z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Nie jest on jednak wyczerpujący, a zatem zdaniem organu dbanie o bezpieczeństwo i zapobieganie stworzeniu zagrożenia dla uchu drogowego stanowi również zadanie zarządcy drogi. Organ wskazał, iż w jego ocenie"umieszczenie reklamy na skrzyżowaniu może powodować odwrócenie uwagi użytkowników drogi od znaków drogowych, co w konsekwencji może zagrażać bezpieczeństwu ruchu. Jednocześnie wskazał, iż urządzenia reklamowe i informacyjne nie mogą być umieszczane w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania (licząc od linii zatrzymania lub bliższego krawężnika jezdni poprzecznej) dla dróg o dopuszczalnej prędkości mniejszej/równej 60 km/h. Jako podstawę prawną tak sformułowanego stanowiska organ przywołał art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U Nr 204, poz 2086 z 2004r. z późn zm), który stanowi między innymi, iż obiekty budowlane winne być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, dla drogi ogólnodostępnej gminnej na terenie zabudowy miast i wsi, W uzasadnieniu organ podniósł, iż skoro ustawodawca wskazał odległość minimalną to należy wnioskować, iż dopuszczalne jest zwiększenie tej odległości. Odnosząc się do powyższego wywodu należy podnieść, iż ustawodawca racjonalnie wskazał jedynie minimalną odległości zabudowy, co nie oznacza, iż organy wykonujące niniejsze przepisy mogą dowolnie działając jedynie według swego uznania zwiększać tą odległość, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując zwiększenia odległości, organ winien uzasadnić swoje stanowisko. Zatem w niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ winien był wskazać na jakiej podstawie i w oparciu o jakie- dokumenty, opracowania lub akty prawne przyjął, iż urządzenia reklamowe nie mogą być umieszczane w odległości nie mniejszej niż 50 m od skrzyżowania. Jest to o tyle istotne, iż przedłożony mu do zaopiniowania projekt decyzji o lokalizacji inwestycji w pkt 2.1 podpunkt 4, przewidywał, iż inwestycja ta winna być wykonana w odległości 50 m od skrzyżowania, a więc w odległości którą organ przyjął za minimalną. Skoro więc organ miał jakiekolwiek wątpliwości co jasności zapisów zawartych w tym zakresie w projekcie decyzji, które w jego ocenie mogły budzić kontrowersje co do docelowego usytuowania niniejszej inwestycji, to powinien był tą kwestię wyjaśnić na etapie postępowania. Kolejna kwestią która winna być wyjaśniona, jest wskazany przez organ sposób obliczania odległości w jakiej może być usytuowana planowana inwestycja od skrzyżowania. Organ wskazał, iż odległości od skrzyżowania należy liczyć "od linii zatrzymania lub bliższego krawężnika jezdni poprzecznej dla dróg o dopuszczalnej prędkości mniejszej/równej 60 km/h’. Zdaniem Sądu sformułowanie niniejsze jest nieczytelne oraz nieodpowiada sposobowi obliczania określonemu w cytowany wyżej art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wskazuje, iż obiekty budowlane przy drogach winny być usytuowane w odległości liczonej od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wobec powyższego Sąd uznał, że kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Brak szczegółowych ustaleń faktycznych nie pozwala na ocenę, czy odmowa uzgodnienia projektowanej inwestycji mieści się w granicach uznania administracyjnego. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi w zakresie rażącego naruszenia przepisów art. 124 § 1 kpa poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, oraz nieprawidłowym podpisaniu zaskarżonego postanowienia. Z treści postanowienia wynika, bowiem, iż zostało ono wydane na postawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, iż został ono niewłaściwie podpisane. Na wstępie postanowienia zostały bowiem wyszczególnione imiona i nazwiska oraz stanowiska członków składu orzekającego, którzy złożyli pod nim swoje podpisy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.