IV SA/Wa 779/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania indywidualnej ilości referencyjnej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w O. z dnia [...] grudnia 2006 r., w której odmówiono wnioskodawczyni R. C. przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej dla dostawcy bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji - Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w O. przyznał, że wnioskodawczyni spełniła warunki niezbędne do przydziału indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej sprzedaży bezpośredniej tj. wykazała zwiększenie sprzedaży mleka w roku kwotowym 2006/2007 w ilości co najmniej 5000kg. Organ I instancji podniósł jednakże, iż suma ilości referencyjnych należnych do przyznania na podstawie złożonych wniosków jest większa od wysokości krajowej rezerwy przeznaczonej do rozdysponowania w roku kwotowym 2006/2007 pomiędzy dostawców bezpośrednich. Z tego względu biorąc pod uwagę fakt, iż w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. z 2005r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o o.r.m.p.m. nie przewidziano możliwości zastosowania współczynników redukcji do ustalenia wysokości indywidualnych ilości referencyjnych przyznanych dostawcom bezpośrednim z krajowej rezerwy, w roku kwotowym 2006/2007 krajowa rezerwa dla dostawców bezpośrednich została przeznaczona na inne cele przewidziane ustawą o o.r.m.p.m. tj. na cele określone w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4. R. C. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji do Prezesa Agencji Rynku Rolnego. Oświadczyła w odwołaniu, iż nie może zgodzić się z decyzją odmowną w sytuacji, gdy spełniła w roku 2006 wszystkie warunki do przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej sprzedaży bezpośredniej. Ponadto poniosła, że jej sprawa powinna zostać rozpatrzona w ustawowym terminie, a nie po 4 miesiącach jak to miało miejsce. Rozpatrując odwołanie Prezes Agencji Rynku Rolnego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył argumenty przytoczone przez organ I instancji uznając, iż brak przepisów określających współczynniki redukcji, które organ mógłby zastosować w przypadku zbyt dużej ilości wniosków wykluczył możliwość przyznania wnioskodawczyni indywidualnej ilości referencyjnej z rezerwy krajowej. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję organu II instancji R. C. podniosła, że ustawa o o.r.m.p.m. w art. 14 ust. 2 gwarantuje jej uzyskanie indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej sprzedaży bezpośredniej. Z tego względu nie jest dla niej zrozumiałe powoływanie się na w/w ustawę w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania jej indywidualnej ilości referencyjnej z rezerwy. Z decyzją odmowną nie może się zgodzić ponadto z tego powodu, iż spełniła wszystkie określone w ustawie warunki do przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy przewidzianej na rok 2006/2007. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Prezes Agencji Rynku Rolnego wyjaśnił, że na podstawie monitoringu wniosków dostawców bezpośrednich o przyznanie II R z krajowej rezerwy na dzień 30 października 2006r. stwierdzono, że wnioskowane ilości przekroczyły przyznaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rok kwotowy 2006/2007 wysokość krajowej rezerwy dla dostawców bezpośrednich. Ponadto ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie określił zasad przyznawania rezerwy oznaczało to brak możliwości ustalenia kryteriów wyboru podmiotów uprawnionych do II R w sytuacji spełnienia przez nich warunków ustawowych. Przepisy nie upoważniły także Prezesa Agencji Rynku Rolnego do ewentualnej redukcji, w sytuacji zwiększonego popytu. Uznając, że pozbawienie części dostawców prawa do II R bądź jego ograniczenie naruszy ustawę o o.r.m.p.m. Prezes Agencji Rynku Rolnego działając zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 2 ustawy o o.r.m.p.m. przeznaczył krajową rezerwę krajowej ilości referencyjnej na: 1) zwiększenie indywidualnych ilości referencyjnych w przypadku uwzględnienia odwołań od decyzji w sprawie indywidualnych ilości referencyjnych, 2) zabezpieczenie ewentualnego przekroczenia krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej. Dodatkowo Prezes Agencji Rynku Rolnego wyjaśnił, że wydanie przez Dyrektora OT ARR w O. decyzji po upływie 4 miesięcy od daty złożenia wniosku wiązało się z wejściem w życie w dniu 30 października 2006r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 października 2006r. w sprawie wysokości krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej w roku kwotowym 2006/2007 (Dz.U. nr 197, poz. 1451). Rozporządzeniem tym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił iż krajowa rezerwa dla dostawców bezpośrednich w tym roku wyniesie 8.970.631 kg. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 30 października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona z powodów wskazanych poniżej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Krajowa rezerwa krajowej ilości referencyjnej w sektorze mleka i przetworów mlecznych ustanowiona została na podstawie art. 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Na podstawie art. 15 ww ustawy rezerwą dysponuje Prezes Agencji Rynku Rolnego oraz właściwi miejscowo dyrektorzy oddziałów terenowych Agencji. Rezerwa ta jest przeznaczona na zabezpieczenie kilku potrzeb związanych z kwotowaniem produkcji mleka. Jak wynika z treści art. 14 ust. 2 ustawy o o.r.m.p.m. krajowa rezerwa może być przeznaczona na zwiększenie indywidualnych ilości referencyjnych posiadanych przez producentów rozwijających produkcję mleka, zwiększenie indywidualnych ilości referencyjnych w przypadku uwzględnienia odwołań od decyzji w sprawie przyznania indywidualnych ilości referencyjnych, a także na zabezpieczenie ewentualnego przekroczenia krajowej ilości referencyjnej. W pierwszym przypadku w odniesieniu do producentów rozwijających produkcję mleka warunkiem przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy w danym roku kwotowym jest zwiększenie sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych w stosunku do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej własność producenta w dniu 31 marca roku kwotowego poprzedzającego rok kwotowy, w którym złożył on wniosek o przydział. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca spełniła w roku 2006 warunki określone w ustawie uprawniające dostawcę bezpośredniego do ubiegania się o przyznanie ilości referencyjnej z rezerwy krajowej. Organy I i II instancji nie kwestionowały faktu spełnienia przez wnioskodawczynie wymaganych warunków, odmówiły jednak skarżącej przyznania ilości z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców bezpośrednich powołując się na brak możliwość jej przyznania. Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest więc kwestia spełnienia przez skarżąca ustawowych warunków do przyznania ilości z rezerwy, lecz to czy osobie, która spełniła ustawowe warunki organ miał prawo odmówić przyznania ilości referencyjnej z rezerwy z innych przyczyn. Z literalnego brzmienia art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o o.r.m.p.m. wynika, że przepis ten przewiduje możliwość przeznaczenia krajowej rezerwy na taki cel jak zwiększenie krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej posiadanych przez producentów rozwijających produkcję mleka. Jednakże nie jest to jedyny cel, na który w danym roku przeznaczana jest krajowa rezerwa. Poza rozdysponowaniem pomiędzy producentami zwiększającymi produkcję mleka krajowa rezerwa, zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o o.r.m.p.m. może być przeznaczona na zwiększenie indywidualnych ilości referencyjnych w przypadku uwzględnienia odwołań od decyzji w sprawie przyznania indywidualnych ilości referencyjnych, a także na zabezpieczenie ewentualnego przekroczenia krajowej ilości referencyjnej. Ponadto literalne brzmienie przepisu prowadzi do wniosku, że ustanawia on możliwość, a nie obowiązek przeznaczenia rezerwy na cele w nim wymienione. W roku kwotowym 2006/2007 wysokość rezerwy została określona wspomnianym wyżej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 października 2006 r. w sprawie wysokości krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej w roku kwotowym 2006/2007 (Dz. U. Nr 197, poz. 1451). Zgodnie z tym rozporządzeniem w roku kwotowym 2006/2007 krajowa rezerwa krajowej ilości referencyjnej wyniosła ogólnie 567 899 209 kg, w tym dla dostawców hurtowych - 558 928 578 kg, a dla dostawców bezpośrednich - 8 970 631 kg. Jak wynika z informacji przedstawionej przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego (pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Prezesa ARR z dnia 6 grudnia 2006r. oraz pismo Prezesa ARR do Dyrektorów Oddziałów Terenowych ARR z dnia 6 grudnia 2006r.) wysokość krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej przeznaczonej dla dostawców bezpośrednich na rok kwotowy 2006/2007 była niższa od sumy zapotrzebowania na rezerwę wynikającej z wniosków złożonych przez dostawców bezpośrednich do Dyrektorów OT ARR w dniu 3 lipca 2006 r., tj. w pierwszym dniu, w którym w/w wnioski mogły zostać złożone. Z tego względu krajowa rezerwa przewidziana na rok 2006/2007 dla rynku sprzedaży bezpośredniej w całości została przeznaczona na cele określone przepisami art. 14 ust 2 pkt 3 i 4 ustawy o o.r.m.p.m., a mianowicie: 1) na zwiększenie indywidualnych ilości referencyjnych w przypadku uwzględnienia odwołań od decyzji w sprawie przyznania indywidualnych ilości referencyjnych oraz 2) zabezpieczenie ewentualnego przekroczenia krajowej ilości referencyjnej. W konsekwencji takiej decyzji jak informuje Agencja Rynku Rolnego w komunikacie opublikowanym na stronie internetowej Agencji, po uwzględnieniu wysokości rezerwy przeznaczonej na odwołania od decyzji Dyrektorów Oddziałów Terenowych ARR wniesione przez dostawców bezpośrednich, które zostały pozytywnie rozstrzygnięte przez organ I bądź II instancji, w krajowej rezerwie sprzedaży bezpośredniej pozostało 8,2 min kg i wielkość ta zasili krajową rezerwę dla sprzedaży bezpośredniej w roku kwotowym 2007/2008. Z powyższego wynika, że wysokość rezerwy na rok 2006/2007 oraz suma roszczeń wynikających ze zgłoszeń wykazały, że rezerwa nie wystarczy na pokrycie choćby tych roszczeń, które wpłynęły już w pierwszym dniu składania wniosków. Ustawa o o.r.m.p.m. jak i rozporządzenia wykonawcze do ustawy nie ustanawiają żadnych reguł określających sposób postępowania w przypadku, gdy rezerwa jest niższa niż zapotrzebowanie. Organ nie dysponował więc podstawą prawną do samodzielnego określenia zasad redukcji rezerwy. Z tego względu przyjęta zasada wydawania decyzji odmownej w stosunku do każdego z wnioskodawców nie narusza prawa. Należy nadmienić, że w stosunku do dostawców hurtowych zasady rozdziału zostały ściśle określone w ustawie z dnia 24 lutego 2006r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. nr 50, poz. 363 ze zm.). Art. 2 ust. 4 w/w ustawy zmieniającej ustawodawca określił, że w przypadku, gdy suma indywidualnych ilości referencyjnych wyliczonych na podstawie wniosków jest większa od różnicy pomiędzy wysokością krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych określonej w roku kwotowym 2006/2007, a wysokością części tej rezerwy przeznaczonej na cele, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o o.r.m.p.m., do ustalenia wysokości przyznawanych indywidualnych ilości referencyjnych stosuje się współczynnik przydziału indywidualnych ilości referencyjnych z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych. Przepisy ustawy zmieniającej ponadto ustanowiły upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw rynków rolnych do określenia w drodze rozporządzenia współczynników przydziału dla dostawców hurtowych, które będą uwzględniały racjonalne rozdysponowanie krajowej rezerwy w roku kwotowym 2006/2007. Powołane powyżej przepisy ustawy zmieniającej z 24 lutego 2006r. jak już wspomniano dotyczą jedynie dostawców hurtowych. Weszły one w życie z dniem 1 kwietnia 2006r. Natomiast w stosunku do dostawców indywidualnych dotychczas brak było jakichkolwiek zasad rozdziału i ewentualnej redukcji w przypadku przekroczenia zapotrzebowania w stosunku do wysokości rezerwy. Ten stan prawny zmieniony został dopiero ustawą z dnia 15 czerwca 2007r. o zmianie ustawy o organizacji rynku rolnego i przetworów mlecznych oraz innych ustaw (Dz. U. z 2007r., nr 115, poz. 794), która z wyjątkiem niektórych przepisów weszła w życie z dniem 30 czerwca 2007r. Nowelizacja zmieniła ustawę z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych poprzez dodanie art. 16a regulującego kwestie rozdziału rezerwy zarówno dla dostawców hurtowych jak i indywidualnych. Ustawa zmieniająca z dnia 15 czerwca 2007r. wprowadziła do ustawy o o.r.m.p.m. art. 16a pkt 6, w którym uregulowano zasady podziału rezerwy dla dostawców bezpośrednich w przypadku przekroczenia zapotrzebowania na rezerwę w stosunku do jej wysokości. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy suma indywidualnych ilości referencyjnych dla dostawców bezpośrednich ustalona zgodnie z art. 16 i ust. 1-4 jest większa od wysokości krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców bezpośrednich, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 17 ustawy i pomniejszonej o część tej rezerwy przeznaczonej na cele, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4, do ustalenia wysokości indywidualnych ilości referencyjnych stosuje się współczynnik przydziału indywidualnych ilości referencyjnych z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców bezpośrednich. Ponadto wprowadzono przepis -art. 16a ust. 8 - zobowiązujący Ministra właściwego do spraw rynków rolnych do określenia, w drodze rozporządzenia, współczynnika przydziału indywidualnych ilości referencyjnych z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców bezpośrednich z uwzględnieniem racjonalnego rozdysponowania krajowej rezerwy w danym roku kwotowym. Opisana powyżej zmiana ustawy o o.r.m.p.m. uporządkowała więc stan prawny na podstawie którego dokonywany jest rozdział rezerwy krajowej w sektorze mleka i przetworów mlecznych i określiła w sposób bardziej szczegółowy zasady które będą w przyszłości stosowane do dostawców bezpośrednich ubiegających się o przyznanie ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji organu I i II instancji organy te nie dysponowały takimi zasadami odnoszącymi się do dostawców bezpośrednich. Dotychczas przy podziale rezerwy organ dysponujący rezerwą krajową musiał brać po uwagę fakt, że służy ona na zabezpieczenie różnych potrzeb określonych w art. 14 ust. 2 ustawy o o.r.m.p.m., w tym potrzeb określonych w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4. Z treści obowiązujących wówczas przepisów nie wynikało bowiem z żaden sposób, że cel określony w art. 14 ust. 2 w pkt 1 ustawy należy preferować w stosunku do pozostałych celów tj. celów określonych w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4. Z tego względu organ administracji dysponujący rezerwą obowiązany był uwzględnić przede wszystkim konieczność racjonalnego podziału rezerwy pomiędzy potrzeby na realizację których rezerwa jest przeznaczona. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie może zostać uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy - wobec niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.