IV SA/Wa 781/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA Łukasz Krzycki Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. i S. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o ustaleniu kandydata na nabywcę nieruchomości rolnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 roku ([...]) oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2001 roku ([...]) i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 roku ([...]) Decyzją z dn. [...].04.2001 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku A. i S. małż. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dn. [...].10.1989 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia kandydata na nabywcę państwowej nieruchomości rolnej oznaczonej nr ewid. nr [...] w W., uznał, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Naczelnika Gminy S. z dn. [...].09.1975 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne stanowiące własność H. i J. małż. S. we wsi W. Jednocześnie oddano przekazującym w bezpłatne użytkowanie m.in. część działki [...], która następnie uległa podziałowi na dwie działki nr ewid. [...] i [...]. Znajdujące się na działce nr [...] zabudowania pozostały odrębną od gruntu własnością małż. S. W roku 1989 działka nr [...] została przeznaczona do sprzedaży, a kandydatem na jej nabywcę został wskazany decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dn. [...].10.1989 r. B. C., który następnie nabył własność przedmiotowej nieruchomości na mocy umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego. Na wniosek H. S. wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji ustalającej kandydata na nabywcę działki nr [...], w toku którego zostały wydane przez Wojewodę dwie decyzje stwierdzające nieważność oraz dwie decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uchylające rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Pismem z dn. [...].09.1999 r. A. i S. małż. T. (jak wskazał organ zstępni H. i J. S.) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej B. C. jako kandydata na nabywcę działki. Postępowanie nieważnościowe wszczęte z wniosku H. S., która zmarła [...] kwietnia 1999 r. znajdowało się wówczas na etapie rozpatrzenia przez Wojewodę po drugim uchyleniu decyzji przez Ministra. Wojewoda [...] wydając decyzję w dn. [...].07.2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, które to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister przekazując sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia zlecił zbadanie, czy Naczelnik Miasta i Gminy S., wydając decyzję z dn. [...].10.1989 r. dopełnił wszystkich ustawowych warunków określonych w ustawie z dn. 12.03.1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda dopatrzył się przy wydaniu ocenianej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. naruszenia art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Tym samym w jego ocenie dotknięta jest ona wadą określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ze względu jednak, iż nieruchomość została zbyta osobie trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Wskutek odwołania wniesionego przez A. i S. małż. T., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dn. [...].08.2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dn. [...].10.1989 r. W uzasadnieniu wskazano, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dn. 12.03.1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi kandydaci na nabywców byli ustalani po zasięgnięciu opinii kółka rolniczego , a jeżeli nie było takiej organizacji w danej miejscowości - właściwego gminnego związku rolników kółek i organizacji rolniczych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy przedmiotem sprzedaży mogły być wyłącznie nieruchomości objęte wykazem sporządzonym przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, podanym do publicznej wiadomości. Zdaniem Ministra zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że został sporządzony wykaz gruntów przewidzianych do sprzedaży i został dostarczony sołtysowi miejscowości S. celem ogłoszeń. Fakt ten jest wystarczający do uznania, że został spełniony wymóg podania wykazu do publicznej wiadomości. Ponadto wykaz został wywieszony na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Zawierał on cenę nieruchomości oraz termin, do którego można było zgłaszać kandydatury. W ocenie Ministra "okoliczności" podniesione przez Wojewodę nie stanowią rażącego naruszenia przepisów o nabywaniu nieruchomości, a tylko taki stopień wadliwości uzasadniałby uznanie nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, błędnie oznaczonej "odwołaniem", A. i S. T. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dn. [...].10.1989 r. w sprawie ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości rolnej położonej w W. oznaczonej nr [...] oraz "o zobowiązanie Wójta Gminy S. do podjęcia działań prawnych w celu uchylenia skutków wywołanych nieważną decyzją". W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż w 1988 r. na mocy darowizny stali się właścicielami budynków posadowionych na działce nr [...]. Działkę tę następnie zakupili od Gminy S.. Wraz z H. S. wspólnie użytkowali działkę nr [...], jak również położoną obok działkę [...], którą chcieliby nadal użytkować bowiem brakuje im "przestrzeni życiowej". Zarzucili, iż H. S. nie została powiadomiona o zamiarze sprzedaży działki. Nadto sołtys nie mógł wywiesić na tablicy ogłoszeń dostarczonego mu wykazu nieruchomości do sprzedaży, gdyż takowej tablicy nie było na terenie wsi. Zdaniem skarżących nabywca działki B. C. działał w złej wierze, wprowadzając urzędniczkę w błąd, że działka ta będzie mogła realizować jedynie jego potrzeby. Ponadto ponieśli szkodę, gdyż B. C. nabył działkę, na której znajdowały się drzewa i krzewy owocowe, stanowiące własność skarżących. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zarzuty bowiem zawarte w skardze nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd zaś stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Nie było także możliwe rozstrzygnięcie o treści żądanej przez skarżących. Sąd administracyjny bowiem stosownie do art.1 ustawy z dn. 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana jedynie co do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd zaś nie jest uprawniony merytorycznie rozstrzygać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej kandydata na nabywcę nieruchomości. Wobec powyższego Sąd jest władny jedynie uchylić zaskarżoną decyzję (bądź stwierdzić jej nieważność), nie jest zaś uprawniony do jej zmiany. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż prowadzone były równolegle dwa postępowania dotyczące nieważności przedmiotowej decyzji. Postępowanie bowiem wszczęte z wniosku H. S. nie zostało w żaden sposób zakończone. Po uchyleniu decyzji Wojewody [...] przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w dn. [...].03.1996 r., sprawa została przekazana do rozpatrzenia organowi I instancji. Na etapie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę zmarła wnioskodawczyni H. S. Jak wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, po H. S. dziedziczą z mocy ustawy trzy córki: A. T., E. S. i S. K. po 1/3 części spadku każda z nich. Organ zatem uznając, iż sprawa dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych, winien prowadzić postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłej strony, którymi w niniejszym wypadku są wszystkie spadkobierczynie (art. 30 § 1 kpa). Jeśliby zaś organ ustalił, iż prowadzone z wniosku H. S. postępowanie nie dotyczy praw dziedzicznych, winien umorzyć postępowanie nieważnościowe. Tymczasem Wojewoda po śmierci H. S. nie prowadził w dalszym ciągu postępowania, które winno zakończyć się bądź decyzją o charakterze procesowym, bądź decyzją merytorycznie rozpoznającą wniosek o stwierdzenie nieważności. Uznał natomiast pismo A. i S. T. z dn. [...].09.1999 r. jako nowy wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji o ustaleniu kandydata na nabywcę nieruchomości. W ten sposób toczyły się jednocześnie dwa postępowania nieważnościowe dotyczące tej samej decyzji. Co prawda Wojewoda powoływał się w uzasadnieniach swoich decyzji, jak również organ II instancji, na rozstrzygnięcia wydane w sprawie prowadzonej z wniosku H. S., traktując postępowanie z wniosku małż. T. jako kontynuację postępowania zainicjowanego przez H. S., jednak należy uznać ten stan rzeczy za wadliwość tegoż postępowania. W sytuacji bowiem, gdy pismo małż T. zostało uznane za odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności, toczyły się dwa odrębne postępowania nieważnościowe. Ponieważ jednak do sądu administracyjnego została zaskarżona decyzja wydana w sprawie nieważnościowej prowadzonej z wniosku małżonków T., Sąd był uprawniony stosownie do art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym jedynie do kontroli decyzji wydanych w tym postępowaniu. Badając zaś legalność tychże decyzji Sąd uznał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności z wniosku A. i S. T. było prowadzone na żądanie podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Otóż skarżący swoje uprawnienia do kwestionowania decyzji ustalającej kandydata na nabywcę nieruchomości wywodzą od prawa H. S., jako osoby, której przysługiwało dożywotnie, bezpłatne prawo użytkowania tej działki gruntu. Przede wszystkim użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej wygasa najpóźniej w chwili śmierci uprawnionego (art. 266 kc). Prawo to jest niezbywalne, nie wchodzi do masy spadkowej i nie może być przedmiotem dziedziczenia. Nie mniej jednak, nawet gdyby prawo takie nie wygasło wskutek śmierci uprawnionego, w ocenie Sądu nie mogłoby stanowić źródła istnienia interesu prawnego podmiotu, na rzecz którego je ustanowiono. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpili małżonkowie T., którzy nie mają przymiotu strony, bowiem nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby konkretne prawa i obowiązki skarżących, pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Wystąpiła zatem przesłanka niedopuszczalności wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych, co winno skutkować wydaniem przez organ decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności (art. 157 § 3 kpa). Tymczasem organy obydwu instancji prowadziły postępowanie wyjaśniające i wydawały decyzje pomimo, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pochodził od osób nie mających przymiotu strony. Wadliwość powyższa, jako, że miała wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również wszystkich decyzji wydanych w przedmiotowym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 135 powołanej ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku uprawnionego podmiotu.