IV SA/Wa 781/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia S. Sp. z o.o. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku wielorodzinnego z usługami, parkingiem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano dotychczasowy tok postępowania wskazując, że przedmiotowa działka gruntowa zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia m. L. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...].01.1967 r. Zabytkiem jest układ urbanistyczny, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Przedmiotem ochrony jest zatem historyczne rozplanowanie, funkcja terenów, wielkość działek budowlanych, a także gabaryty zabudowy oraz relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie przez organ ochrony zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu pierwszej instancji. Organ ten powołany do ochrony zabytków, dysponuje stosowną wiedzą merytoryczną, umożliwiającą samodzielne dokonywanie rozstrzygnięć w tym zakresie i posiada kompetencje do oceny wpływu inwestycji na zachowanie chronionych prawem wartości zabytkowych obiektu. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na wartości chronione danego obiektu lub obszaru zabytkowego. Wydawanie decyzji w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności w rozstrzygnięciu sprawy. Organ prowadzący postępowanie w takich sprawach jest zobowiązany do poczynienia niezbędnych ustaleń oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w północnej, niezabudowanej części Placu [...], ograniczonego od wschodu tylną oficyną kamienicy przy ul. [...], od zachodu pałacem P. oraz budynkiem u zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Terenowy Oddział w L. Narodowego Instytutu Dziedzictwa po zgromadzeniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu w dniu [...].10.2011 r. oględzin obiektu ustalił, że ze względu na szczególną topografię terenu na Placu [...] zlokalizowane były tylko dwie pierzeje zabudowy, tj. wschodnia i zachodnia, a plac zamknięty był od północy murem miejskim. W północno-zachodniej części placu przy wąwozie z kanałem znajdował się do poł. XVIII w. drewniany budynek łaźni miejskiej, następnie przez siedemdziesiąt lat do poł. XIX w. dom P., a w latach 1877-1941 dwukondygnacyjny czynszowy dom K., stanowiący drugą tylną oficynę kamienicy przy ul. [...]. Jednak ww. zabudowa północno-zachodniej części Placu [...] nie nosiła nigdy cech zwartej zabudowy pierzejowej zajmującej całą północną część placu. Uznano zatem za historycznie fałszywe wskazywane przez inwestora odtwarzanie w tym miejscu zabudowy poprzez zamknięcie północnej części Placu [...] planowanym budynkiem wielorodzinnym z usługami. Zdaniem Instytutu, otwarcie na północ, niezabudowanej części placu stanowi niezwykle istotny składnik zabytkowego układu urbanistycznego Starego Miasta, decydujący o jego przestrzennej tożsamości ukształtowanej w późnym średniowieczu (XIV w.) i trwającej przez niemal cały okres staropolski do lat 70. XIX w. W otwarciu tym tkwi także walor bezpośredniego odniesienia do najbardziej wartościowej - staropolskiej fazy rozwoju urbanistycznego starego L. Jak wynika z treści decyzji wpisującej układ urbanistyczny Starego Miasta i Śródmieścia m. L. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...].01.1967 r., ochroną konserwatorską objęty jest zespół miejski narastający od czasów średniowiecznych do XX wieku, zawierający elementy świadomej działalności urbanistycznej epoki gotyku i czasów Królestwa Polskiego, wypełnionego zabudową reprezentującą architekturę gotycką, renesansową, barokową, neoklasyczną, romantyczną, neohistoryczną, eklektyczną, secesyjną, konstruktywistyczną. Szczególne znaczenie na terenie zabytkowego układu urbanistycznego L. ma świadoma zatem działalność urbanistyczna, której przejawem w przedmiotowej sprawie było poza krótkim okresem czasu, częściowe lub całkowite otwarcie pozbawionej zwartej zabudowy pierzejowej północnej części Placu [...].[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się koniecznością zachowania historycznie ukształtowanego sposobu zabudowy Placu [...], a także zachowania niezmienionej sylwety Starego Miasta. Realizacja planowanej inwestycji zmieni w sposób znaczący przede wszystkim wygląd samego placu, zasłoni jego otwarcie w kierunku ul. [...], zasłoni częściowo Pałac P. w widoku od strony uliczki na tyłach dawnego banku, a przede wszystkim całkowicie zasłoni panoramiczny widok na Pałac P., stanowiący istotny element sylwety Starego Miasta w widoku od strony Wzgórza Z. Również w widoku od strony C. przedmiotowy budynek będzie stanowił znaczący ahistoryczny element widoczny na tle historycznej panoramy Starego Miasta. To właśnie wartości historycznie ukształtowanego układu urbanistycznego L. stanowiły podstawę wpisania tej części miasta do rejestru zabytków. Kamienica czynszowa K. z lat 1877-1941 wskazana w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a także wskazana w treści zażalenia zajmuje jedynie okolice zachodniej części przedmiotowej działki gruntowej i jest przede wszystkim obiektem dwukondygnacyjnym, co w kontekście planowanej zabudowy zajmującej całą północną część placu czterokondygnacyjnym budynkiem, ma niebagatelne znaczenie dla wyglądu historycznie ukształtowanego wyglądu tej części Starego Miasta w L. Natomiast istnienie drugiego budynku we wschodniej części przedmiotowej działki nie zostało potwierdzone w aktach sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w treści zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia, zatem organ ochrony zabytków nie mógł uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. S. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: - art. 84 §1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewydaniu postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, zaniechaniu sformułowania tezy dowodowej i zaniechaniu sformułowania pytań stawianych biegłemu - co w konsekwencji spowodowało wydanie przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinii zawierającej w istocie stanowisko w przedmiocie pożądanego przez biegłego rozstrzygnięcia, jakie winien wydać organ drugoinstancyjny, podczas gdy opinia powinna być ograniczona do przekazania wiadomości specjalnych, koniecznych dla wydania postanowienia i ograniczonych do odpowiedzi na pytania postawione biegłemu i do tezy dowodowej, - art. 15 kpa, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na zasięgnięciu opinii biegłego w ramach postępowania odwoławczego, podczas gdy konieczność zasięgnięcia opinii biegłego oznaczała w konsekwencji zasadność uchylenia postanowienia [...]WKZ i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, z jednoczesnym sformułowaniem wytycznych dotyczących potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zasięgnięcie opinii biegłego, - art. 107 §3 kpa polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia do argumentacji inwestora, podniesionej w treści zażalenia, a dotyczącej istnienia w przeszłości zabudowy w miejscu, w którym poddany uzgodnieniu projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładał lokalizację zamierzenia budowlanego inwestora, jak również do argumentów i wniosków zawartych w piśmie inwestora z dnia [...] lutego 2012 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie terminu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (obliczonego w odniesieniu do organu II instancji odrębnie od dnia przekazania mu wraz z aktami sprawy zażalenia inwestora przez [...]WKZ w L.), co oznaczało rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia MKiDN na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że kierując się art. 7 kpa organ drugiej instancji zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa - Terenowego Oddziału w L. o "zajęcie stanowiska" i "zgromadzenie materiału dowodowego". Organ nie wyjaśnił, w jakim trybie i na jakiej podstawie delegował prowadzenie postępowania administracyjnego państwowej instytucji kultury, niebędącej organem administracji i niewystępującej w administracyjnym toku instancji w przedmiotowej sprawie. Minister przyjął jednak najwyraźniej jako własne - ustalenia tej instytucji. Zlecając wydanie opinii organ drugoinstanyjny nie sformułował pytań do biegłego, któremu sporządzenie opinii polecił, jak również nie sformułowana została żadna teza dowodowa. Jak wynika z treści opinii - opinia dotyczyła sformułowania rozstrzygnięcia, co wyraźnie wymyka się procesowym ramom opinii biegłego (art. 84 §1 kpa). Sam fakt braku sformułowania tezy dowodowej, niewydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego i zaniechania sformułowania konkretnych pytań stawianych biegłemu stanowił naruszenie art. 84 §1 kpa. Skoro zebrany w postępowaniu drugoinstancyjnym materiał dowodowy ograniczał się właściwie do opinii NID, to wynika z tego, że MKiDN przyjął, że opinia taka miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. To oznacza, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego było konieczne właściwie w całości (a co najmniej w znacznej części), a w takim razie MKiDN winien był postanowienie uchylić kasatoryjnie. Zaniechanie wydania takiego właśnie rozstrzygnięcia było błędem procesowym, znaczącym i mającym determinujący wpływ na zapadłe orzeczenie. Organ drugoinstancyjny, polegając w całości na opinii biegłego w postaci NID, zaniechał odniesienia się w treści uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie zażaleniowym do argumentacji inwestora. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia strona nie doszukała się argumentów uzasadniających odmowę przyznania waloru dowodowego (w zakresie ustalenia historycznego układu urbanistycznego tej części [...] Starego Miasta) modelowi przestrzennemu, potwierdzającemu istnienie zabudowy w części, w której projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładał lokalizację zamierzenia budowlanego inwestora. Na udostępnionym modelu wiernie ukazującym, według jego autorów, zabudowę przedwojenną tej części miasta widać wyraźnie 2 budynki dwukondygnacyjne stojące na działce przy ulicy [...] przylegające do budynków na ul. [...]zamykające Plac [...] od strony północnej. W kontekście przeprowadzonej przez pracowników WUOZ kwerendy uzasadnione jest pytanie na jakiej podstawie organ przyjął, że na działce przy ulicy [...] nigdy nie było budynków. Wobec tylu wątpliwości wydaje się uzasadnione ich wyjaśnienie i powtórne przeprowadzenie takiej analizy, gdyż wnioski z niej płynące mają zasadnicze znaczenie dla uzasadnienia istnienia zabudowy w tej części Starego Miasta. Organ drugiej instancji zaniechał odniesienia się do wniosków zawartych w piśmie inwestora z dnia [...] lutego 2012 r. oraz do zawartej tam argumentacji. W piśmie tym inwestor zarówno domagał się zasięgnięcia opinii innego biegłego niż Oddział Terenowy NID w L., jak również podnosił argumenty związane z oceną materiału sporządzonego przez OT NID w L. Do argumentów strony zawartych w tym piśmie, a podważających wnioski wynikające z opinii OT NID w L., organ drugoistancyjny również nie zechciał się odnieść. Ponadto, organ drugoistancyjny jest organem merytorycznym (uzgadniającym), tzn. rozpoznaje wniosek co do istoty sprawy i może wydać wszystkie rozstrzygnięcia uregulowane w art. 138 kpa, dlatego należy przyjąć, że termin na dokonanie uzgodnienia przez ten organ liczy się - lege non distinguente - od dnia przekazania mu zażalenia wraz z aktami sprawy przez organ I instancji i wynosi 2 tygodnie – w myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ organ drugiej instancji wydał zaskarżone postanowienie po upływie 2 tygodni od dnia przekazania mu zażalenia przez [...]WKZ w L. wraz z aktami sprawy, organ ten był zobligowany do uzgodnienia pozytywnego, bo w myśl art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnienie "uważa się" za dokonane, a więc skutek upływu terminu na dokonanie rozstrzygnięcia pozytywnego zachodzi erga omnes (także wobec samego organu). W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Jakkolwiek w ocenie skarżącego postanowienie organu zażaleniowego nie spełnia wymagań prawnych, to w ocenie Sądu zostało ono w wystarczający sposób uzasadnione. Organ zażaleniowy zobowiązany był do oceny dopuszczalności zrealizowania projektowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych przedmiotowego budynku na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie było uwarunkowane dokonaniem takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający - działający w ramach art. 106 kpa – do pewnego stopnia kieruje się uznaniem administracyjnym – czy określone walory urbanistyczne danego terenu zabudowanego należy uznać za tak istotne, aby stanęły na przeszkodzie dokonywaniu ich zmiany. Korzystanie przez organ uzgadniający z uznania administracyjnego musi jednak respektować warunki określone w art. 7 kpa, i w tym kontekście zaskarżone postanowienie spełnia te warunki. Dbałość organu o słuszny interes strony musi bowiem uwzględniać także interes społeczny, którym w niniejszej sprawie jest niewątpliwie wykazane przez organ zażaleniowy dziedzictwa kulturowego z zakresu walorów urbanistycznych objętych ochroną potwierdzoną wpisem do rejestru zabytków. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, nie była wyłącznie opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział w L., lecz przede wszystkim dokumentacja zgromadzona przez organ pierwszej instancji, w tym dokumentacja zgromadzona w zasobach związanych z wpisem przedmiotowego obszaru do rejestru zabytków. Pozyskany przez organ zażaleniowy dodatkowy materiał dowodowy w postaci opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział w L. potwierdził dotychczasowe ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, dlatego należy uznać go za efekt przeprowadzenia przez organ zażaleniowy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa służący jedynie zweryfikowaniu dotychczasowych ustaleń w tym zakresie. Zaniechanie przez organ zażaleniowy wydania na tę okoliczność postanowienia o powołaniu biegłego i wskazania tezy dowodowej nie stanowi zatem naruszenia art. 84 kpa, skoro celem działania organu nie było uzyskanie wiedzy specjalnej, lecz jedynie uzupełnienie materiału dowodowego o takie opracowania, które znajdowały się w posiadaniu Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w L. Jakkolwiek zaś w zaskarżonym postanowieniu wskazano na zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W. z prośbą o zgromadzenie materiału dowodowego i zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, i taki materiał dowodowy przedstawił Oddział Terenowy w L. Narodowego Instytutu Dziedzictwa, to jednak w dalszej treści zaskarżonego postanowienia organ zażaleniowy – uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - jednoznacznie wskazał na dokonanie samodzielnych ocen ustalonego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Brak jest zatem podstaw do przypisania organowi zażaleniowemu naruszenia zarzuconej w skardze ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skoro przeprowadzone przez niego uzupełniające postępowanie dowodowe nie zmieniło ustaleń i ocen organu pierwszej instancji, a jedynie potwierdziło prawidłowość stanowiska wyrażonego w postanowieniu organu pierwszej instancji. Również zarzut naruszenia art. 107 §3 kpa nie mógł być uwzględniony, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w wystarczający sposób wykazano niezasadność twierdzeń i ocen skarżącego. W szczególności organ zażaleniowy nie zaprzeczył istnieniu w przedmiotowym miejscu zabudowy, wskazał jednak, iż zabudowa ta była krótkotrwała w ujęciu walorów urbanistycznych i dlatego nie spełnia celów ochrony, które legły u podstaw wpisania tego terenu do rejestru zabytków. Także zarzucone w skardze naruszenie przez organ zażaleniowy art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu tego wynika, iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi; w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Wyznaczony przez ustawodawcę termin 2 tygodni na dokonanie uzgodnienia należy odnieść wyłącznie do organu pierwszej instancji, ponieważ w omawianym przepisie ustawodawca wskazał na obowiązki organu uzgadniającego, jako organu pierwszej instancji do którego formułowane jest wystąpienie o dokonanie uzgodnienia. O ile bowiem organ zażaleniowy zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy uzgodnienia w jej całokształcie, o tyle nie rozstrzyga sprawy na skutek wystąpienia do niego o uzgodnienie, lecz na skutek złożenia zażalenia. W zdaniu drugim powołanego wyżej art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca jednoznacznie zaś wskazał na niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, a nie także w przypadku rozpatrywania zażalenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.