IV SA/Wa 783/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. ustalającą jednorazową opłatę od B. W. w wysokości 29 835 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...]. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Umową z dnia 8 czerwca 2006 r. B. W. zbyła na rzecz A. i M. B. w/w nieruchomość za cenę 401.000 zł. W niniejszej sprawie zaistniały, zdaniem organu, wszystkie przesłanki określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), niezbędne do pobrania od B. W. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 i 37 ust. 4 w związku z ust. 3 powołanej ustawy). Jak wynika z operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, szacowana wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem zmian w planie miejscowym wynosiła 233.415 zł, po uchwaleniu zaś owych zmian - 352.755 zł. Oznacza to, że wyłącznie w wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 119.340 zł. Wskazany operat sporządzony został w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a zwłaszcza z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). Jak wynika z kolei z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...], według stanu ustalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), przedmiotowa nieruchomość gruntowa znajduje się obecnie w obszarze oznaczonym symbolem MU-3, zdefiniowanym jako strefa mieszkaniowo-usługowa, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą (przeznaczenie podstawowe) oraz zabudowę usługową, o funkcjach lokalnych, nieuciążliwą (przeznaczenie uzupełniające). Przed dniem w życie wspomnianej uchwały dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), według którego teren ów położony był w obszarze zdefiniowanym jako "teren rolny", z dopuszczeniem kontynuacji dotychczasowego sposobu użytkowania, oznaczonym symbolem RP, w części środkowej zaś - pod planowaną ul. [...] (obszar o symbolu L(Z)). W dniu wejścia w życie zmiany planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość była niezagospodarowana i niezabudowana, nie znajdowały się na niej także żadne inne naniesienia budowlane. Zdaniem Kolegium, grunt przeznaczony bez ograniczeń pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz pod nieuciążliwą zabudowę usługową posiada większą wartość od gruntu, którego zabudowa - jako gruntu rolnego - była praktycznie niemożliwa. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące - uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. weszła w życie w dniu 19 października 2002 r., zbycie przedmiotowej nieruchomości przez B. W. nastąpiło zaś w dniu 8 czerwca 2006 r. W. zgłosiło swe roszczenia w dniu 25 stycznia 2007 r., a zatem przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Jak wynika z § 29 ust. 1 wymienionej uchwały Rady Gminy W., dla terenu objętego planem ustala się stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na poziomie 25 %. Tym samym jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - z uwzględnieniem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wynosić powinna: 119.340 zł x 25 % = 29.835 zł. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się B. W. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją ograniczone zostało wyłącznie do działek [...] i [...], których wartość według organów wzrosła przez samo tylko uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez prowadzenia jednocześnie postępowania ustalającego utratę wartości pozostałej części gospodarstwa skarżącej spowodowanej ustaleniami tego planu, który włączył część gospodarstwa skarżącej do strefy chronionego krajobrazu i przeznaczył cześć gruntów pod planowane inwestycje drogowe. Nie rozważono też aktualnej sytuacji finansowej skarżącej, która zmuszona była sprzedać przedmiotową nieruchomość ze względu na brak środków do życia. W opinii skarżącej niewzięcie pod uwagę powyższych okoliczności spowodowało, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem w/w przepisów kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako p.z.p.). Art. 36 ust. 4 tej ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy o p.z.p. wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży, zaś wartość nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o p.z.p. ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia wynikającą z zapisów uchwalonego planu w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności, prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, powinien dokonać oceny, czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym przypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. Nie każda zmiana planu prowadzi bowiem do zmiany wartości objętych tym planem działek. A zatem istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p., ustanawiającego tzw. opłatę planistyczną, sprowadza się do poniesienia opłaty przez właściciela w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany. W ocenie Sądu przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość gruntowa, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] czerwca 2002 r. znajduje się obecnie w obszarze oznaczonym symbolem MU-3, zdefiniowanym jako strefa mieszkaniowo-usługowa, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą (przeznaczenie podstawowe) oraz zabudowę usługową, o funkcjach lokalnych, nieuciążliwą (przeznaczenie uzupełniające). Przed dniem w życie powołanej uchwały dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., według którego teren ów położony był w obszarze zdefiniowanym jako "teren rolny", z dopuszczeniem kontynuacji dotychczasowego sposobu użytkowania, oznaczonym symbolem RP, w części środkowej zaś - pod planowaną ul. [...] (obszar o symbolu L(Z)). W dniu wejścia w życie zmiany nieruchomość była niezabudowana i niezagospodarowana. Z operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynika, iż szacowana wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem zmian w planie miejscowym wynosiła 233.415 zł, po uchwaleniu zaś owych zmian - 352.755 zł. Nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości, który wynika bezpośrednio ze zmian dokonanych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. Została zatem spełniona pierwsza z w/w przesłanek. Dochodzenie roszczenia, o którym mowa jest jednak czasowo ograniczone. Sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie i ta przesłanka została spełniona – skarżąca zbyła nieruchomość w dniu 8 czerwca 2006 r., a roszczenie zostało zgłoszone przez Miasto w dniu 25 stycznia 2007 r. Ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi zatem wątpliwości, czego także nie kwestionuje w zasadzie skarżąca. B. W. podnosi jednak, iż organy nie wzięły pod uwagę powodów z jakich skarżąca musiała sprzedać przedmiotową nieruchomość, a także faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego spowodował jednocześnie obniżenie wartości części jej nieruchomości (innej niż oznaczonej jako działki nr [...] i [...]). Wskazane zarzuty nie mogą zostać jednak uwzględnione. Przede wszystkim należy zauważyć, iż art. 36 ust. 3 ustawy o p.z.p. stanowi, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość (...) może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Odszkodowanie to ma charakter warunkowy tzn. jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie zbywa to roszczenie nie powstaje. Również w sytuacji gdy w związku z uchwaleniem planu, korzystanie z nieruchomości bądź z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywista szkodę albo wykupienia nieruchomości bądź jej część (art. 36 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Z powyższego wynika, iż powoływana ustawa reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości. W zależności więc od sytuacji, w jakiej znalazł się właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości ustawodawca różnicuje jego rozliczenia z gminą. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest legalność decyzji w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącej – działek nr [...] i [...] - w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano już wyżej przesłanki warunkujące nałożenie opłaty planistycznej zostały spełnione. Bez znaczenia przy tym pozostają okoliczności powołane przez skarżącą, albowiem organ nie mógł ich wziąć pod uwagę w rozpoznawanej sprawie. Nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. jest część gruntu należąca do tego samego właściciela, objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym i prawnym może być, w rezultacie tego przeznaczenia, samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (uchwała składu 5 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. OPK 17/98). Nie ma zatem znaczenia, iż wartość innej nieruchomości skarżącej (nawet przyległej do działek [...] i [...]) uległa – jak twierdzi B. W. – obniżeniu. Tylko przedmiotowe działki [...] i [...] były przedmiotem umowy kupna – sprzedaży z dnia 8 czerwca 2006 r., a zatem rozstrzygnięcie organów mogło dotyczyć tylko tych działek. Bez znaczenia także pozostaje – w kontekście niniejszej sprawy – sytuacja finansowa skarżącej. Powołane wyżej przepisy mają charakter obligatoryjny, a zatem organ nie mógł odstąpić od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia opłaty planistycznej. Stanowi ona bowiem dochód własny gminy. Nie zostały zatem, w ocenie Sądu, naruszone przepisy postępowania wymienione w skardze. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. w oparciu o powołane przepisy, jak również w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.