IV SA/Wa 783/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia z dnia 12 maja 2010 r. K.M. wniósł o zmianę danych działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej jego współwłasnością (karty 114- 139). Ponadto, wnioskodawca złożył kolejne pisma do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, które z uwagi na przedmiotową tożsamość z wnioskiem z 12 maja 2010 r. podlegały łącznemu rozpatrzeniu. Wnioskodawca podniósł, że w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów powierzchna jego działki zmniejszyła się o prawie 30% i wynosi 69 m2 a nie 90 m2. Wyjaśnił, że grunt o powierzchni 90 m2 powstał po wywłaszczeniu nieruchomości orzeczeniem z 1955r. Prezydent m.W. w decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2003r. orzekł o zwrocie gruntu o powierzchni 90 m2. Wnioskodawca podkreślił, że w zawiadomieniach i w wypisach z ewidencji gruntów oraz w decyzjach administracyjnych część nieruchomości oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] (dawniej działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]) wynosiła zawsze 90 m2, a została zmieniona podczas modernizacji ewidencji. K.M. wniósł o ponowne przeprowadzenie z jego udziałem "modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]." Ponadto, wnioskodawca zarzucił, iż nie został powiadomiony o wynikach modernizacji, co miało wpływ na zmniejszenie powierzchni nieruchomości. Z tego powodu wniósł o wznowienie postępowania modernizacyjnego w celu dokonania zmian w ewidencji. Do wniosku załączono wykaz załączników, w postaci kopii pism i dokumentów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] Prezydent m.W. działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 20 ust 1 pkt 1, art. 24 ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) po rozpatrzeniu wniosków K.M. z dnia 12 maja 2010r., z dnia 28 czerwca 2010 r. i z dnia 09 listopada 2010 r. reprezentowanego przez pełnomocnika – T.M. orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie wpisu powierzchni działki 1 ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]w Dzielnicy B. m.W. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w ewidencji gruntów przedmiotowy działka nr [...](obecnie dz. nr [...]) o powierzchni 90 m2 ujawniona została 1999r, w wyniku matematycznego odjęcia od powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] wynoszącej 1125 m2 gruntu o powierzchni 354 m2 (dz. nr [...]) przeznaczonego na poszerzenie ul. [...]oraz gruntu o powierzchni 681 m2 (dz. nr [...]) objętego decyzją Wojewody z dnia [...].11.1998r. dotyczącą zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej decyzją z 1976r. Grunt o po w. 90 m2 został wykazany na mapie [...] jako część nieruchomości w KW [...], lecz nie określono dla niego współrzędnych linii granicznych. W 2008r. z urzędu przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] (dawny obręb [...]). W wyniku modernizacji została zmieniona numeracja działek jak również zasięg obrębów ewidencyjnych. Pozyskano dla każdej działki współrzędne linii granicznych, które posłużyły do obliczenia powierzchni działek. Do określenia granic nieruchomości wykonawca wykorzystał przyjęte do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej opracowania geodezyjne, a także współrzędne z digitalizacji granic działek wkreślonych wcześniej na mapę zasadniczą. Po zakończeniu procesu modernizacji operat ten stał się operatem obowiązującym i dawna działka [...]o pow. 90 m2 została oznaczona nr [...] o pow. 69 m2. W związku z interwencją K.M. w 2011 r. organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zlecił przeprowadzenie analizy dokumentów archiwalnych pod kątem ich wykorzystania do wznowienia, ustalenia przebiegu południowej granicy działki ewidencyjnej nr [...]. W wyniku tych prac przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanie [...]. Opracowanie to potwierdziło wykazaną podczas modernizacji powierzchnię działki nr [...]. Od decyzji odmawiającej aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie wpisu powierzchni działki ewidencyjnej odwołanie wniósł T.M. pełnomocnik K.M. (pełnomocnictwo w aktach) podnosząc, że aktualne zapisy ewidencyjne dotyczące powierzchni i granic działki nr [...] z obrębu [...] są niezgodne z zapisami w dokumentach tj. zawiadomieniach, wypisach z ewidencji gruntów i budynków oraz decyzjach administracyjnych. Odwołujący stwierdził, że źle została przeprowadzona modernizacja, gdyż powierzchnia działki nr [...] z obrębu [...] uległa zmniejszeniu z 90 m2 na 69 m2 Zarzucił również, że nie został 2 powiadomiony o wynikach przeprowadzonej modernizacji co miało wpływ na zmniejszenie powierzchni jego działki, dlatego też wniósł o ponowne przeprowadzenie z moim udziałem modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] obejmującej działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zdaniem odwołującego odmowna decyzja Prezydenta m.W. wynika z błędnej interpretacji orzeczenia Prezydium Rady Narodowej o wywłaszczeniu z dnia [...] października 1955 r. znak [...] w związku są wszystkie dotychczasowe ustalenia i decyzje ostateczne poprzednich organów administracji odpowiedzialnych za gospodarką i ewidencją nieruchomości. W odwołaniu zarzucono Prezydentowi m.W. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich wyjaśnień i dowodów przedstawionych we wnioskach. Odwołujący się powołał się również na § 82 ust 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ze zm.), który mówi o tym że w przypadku gdy dane ewidencyjne, określające położenia punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych, przyjęte w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, nie spełniają wymagań obowiązujących standardów technicznych, w zmodernizowanej ewidencji pola powierzchni działek ewidencyjnych przyjmuje się na podstawie ewidencji dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a po rozpatrzeniu odwołania K.M. od decyzji Prezydenta m.W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekającej o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie wpisu powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]w Dzielnicy [...]m.W., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz jej uzasadnienie nie naruszają podstawowych zasad działania organów administracji publicznych. W ocenie organu odwoławczego w obszernym uzasadnieniu organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków przedstawił stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko odrzucając zarzuty dotyczące wykazania przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. 3 Przedmiotem sprawy jest powierzchnia działki nr [...], która według odwołującego powinna wynosić 90 m2, a nie 69 m2 jak wykazano w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2008 r. Zdaniem organu zwrócić należy uwagę, że stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod wzglądem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Powierzchnia działki jest pochodną jej granic. Zgodnie z § 61 ww. rozporządzenia numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych i punktów określających przebieg linii granicznych. Natomiast pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się zgodnie z § 62 ww. rozporządzenia na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61 i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 czyli 1 m2. Organ stwierdził, że przedmiotowa działka została wykazana w 1999 r. w wyniku matematycznego odjęcia od powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] wynoszącej 1125 m2, gruntu o powierzchni 354 m2 (dz. nr [...]) przeznaczonego na poszerzenie ul. [...]oraz gruntu o powierzchni 681 m2 (dz. nr [...]) objętego decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 1998r. dotyczącą zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej decyzją z 1976r. Grunt o pow. 90 m2 został wykazany na mapie [...] jako część nieruchomości w KW [...], lecz nie określono dla niego współrzędnych linii granicznych. Dopiero w wyniku modernizacji pozyskano dla każdej działki współrzędne linii granicznych, które posłużyły do obliczenia powierzchni działek. Do określenia granic nieruchomości wykonawca wykorzystał przyjęte do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej opracowania geodezyjne, a także współrzędne z digitalizacji granic działek wkreślonych wcześniej na mapę zasadniczą. W ocenie organu wnioskodawca kwestionował wykazaną w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym powierzchnię działki Nr [...], nie przedstawiając żadnego dokumentu, który świadczy o tym, że granice zostały błędnie określone. Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. K.M. reprezentowany przez T.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012r. W bardzo obszernej 4 skardze strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i brak obiektywizmu w ocenie zebranego materiału dowodowego. Skarżący opisał stan sprawy odwołując się do zgromadzonych w sprawie dokumentów dowodząc błędnego rozumowania organów obu instancji. Swoje stanowisko skarżący podtrzymał i uzupełnił w równie obszernym co skarga piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga K.M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" 5 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz .Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie K.M. naruszył powyższą zasadę, ograniczając się w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Ponadto organ odwoławczy podobnie zresztą jak organ pierwszej instancji uznał, że skarżący kwestionował wykazaną w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym powierzchnię działki Nr [...], nie przedstawiając żadnego dokumentu, który by świadczył o tym, że granice zostały błędnie określone. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem zarówno w toku postępowania administracyjnego jak w złożonej do Sądu skardze oraz piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2012r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika T.M. 6 konsekwentnie kwestionował ustalenia organów w zakresie zmniejszenia powierzchni działki nr [...] (dawniej [...]) z 90 m2, a nie 69 m2. Skarżący powołując się na konkretne dokumenty (poczynając od decyzji wywłaszczeniowej) poddał analizie granice i powierzchnię działki. W aktach znajdują się rysunki i obliczenie w tym zakresie dokonane przez stronę. Skarżący podnosił również zarzuty pod adresem prac wykonanych na zlecenie Prezydenta m.W. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne Sp. z o.o. w [...] i przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2011 r. pod numerem [...]. Skarżący wskazując na nieprawidłowość wykonanych prac podnosił m.in. iż w zasadzie powielają one dotychczasowe błędne ustalenia poczynione w trakcie modernizacji. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również przedstawionego przez stronę skarżącą zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k. p. a. Zgodnie z tą zasadą organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Organ odwoławczy zobowiązany był tym bardziej do wnikliwego rozpatrzenia argumentacji i dokumentów przedłożonych przez stronę biorąc pod uwagę , iż organ pierwszej instancji uchylił się od tego obowiązków stwierdzając, że uwagi skarżącego nie dotyczą sprawy. W ocenie Sądu powyższe działanie organu odwoławczego naruszyło również zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. tj. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje 7 administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2, wyraził pogląd, że "szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody". Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymogom. Zauważyć należy, iż początkowo organy twierdziły, że pomniejszona powierzchnia działki nr [...] powstała na skutek prac wykonanych w trakcie modernizacji przeprowadzonej w 2008r. Dopiero wnioski skarżącego inicjujące niniejsze postępowanie wykazały, że w istocie w trakcie modernizacji nie ustalono południowej granicy działki nr [...] co mogło mieć wpływ na ustalenie jej powierzchni, w wyniku czego na zlecenie Prezydenta m.W. przeprowadzono dodatkowe opracowanie geodezyjne sporządzone przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne Sp. z o.o. w [...] i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2011 r. pod numerem [...]. Wobec powyższego odmowa uwzględnienia stanowiska skarżącego powinna być szczegółowo uzasadniona. Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku i działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji.