IV SA/Wa 783/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg M. G. i D. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargi Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji), działając na podstawie m.in. art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2015 r. poz. 469, zwana dalej: P.w.), art. 11 d ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 687, ze zm., zwana dalej: specustawą drogową) oraz art. 49, art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwana dalej: k.p.a.), udzielił [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych (wykonanie wylotów i studni wylotowych betonowych służących do odprowadzania ścieków deszczowych i roztopowych, przebudowę drenowania rolniczego, polegającą na częściowej likwidacji istniejącego drenowania kolidującego z projektowaną inwestycją i wykonaniu nowego drenowania) oraz na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych do ziemi za pośrednictwem rowów melioracyjnych, a także do wód rzeki G. w ramach inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi wojewódzkiej nr [...]". Organ I instancji decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że przedmiotem postępowania jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód i wykonanie urządzeń wodnych związanych z odwodnieniem projektowanej obwodnicy miasta G. Inwestycja ta realizowana jest w trybie specustawy drogowej, dlatego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o lokalizacji celu publicznego. W dniu [...] lutego 2015 r. organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań oraz zgromadzonym materiale w sprawie przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie strony postępowania w dniach: 26 lutego - 12 marca 2015 r. wniosły uwagi i zastrzeżenia dotyczące lokalizacji planowanej obwodnicy G. oraz operatu wodnoprawnego, co w toku postępowania zostało wyjaśnione przez organ I instancji. Równolegle Starosta prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy po osobach zmarłych przeprowadzono sprawy o ustalenie nabycia praw do spadku. W tym celu m.in. w dniach: 9 kwietnia i 29 kwietnia 2015 r. zawiadomił część spadkobierców po osobach zmarłych o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, a w dniu 8 maja 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w G. o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej osobie, objętej niniejszym postępowaniem. Starosta zauważył, że w toku postępowania strony miały zastrzeżenia nie tyle do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ile do lokalizacji i skutków, jakie wywoła jej wykonanie. Poza tym strony uważały, że Starosta powinien zawiesić postępowanie do czasu ustalenia przez sądy powszechne spadkobierców po osobach zmarłych. Ostatecznie organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 i § 4 k.p.a., w przypadku prowadzenia postępowania tylko w trybie ustawy Prawo wodne, istniałyby przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Natomiast z uwagi na fakt, iż przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wydawane jest w trybie specustawy drogowej, w której przewidziany tryb i czas wydania takiego pozwolenia jest "specjalny", to na podstawie art. 11 d ust. 4 tej ustawy takie pozwolenie wydaje się w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie i nie ma potrzeby w takiej sprawie ustalania pełnej listy spadkobierców w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M. G., D. P. i W. J. (dalej: odwołujący się), zarzucając naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji wobec osób nieżyjących i brak zawieszenia postępowania w sprawie wydania operatu wodnoprawnego do czasu zakończenia wszystkich postępowań spadkowych, aby mogli brać udział w tym postępowaniu ich następcy prawni. Jednocześnie odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. W wyniku rozpoznania odwołań ww. stron, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: DRZGW, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i stosownych przepisów prawnych stwierdził, że w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz tych, których właściciele lub użytkownicy wieczyści zmarli, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, organ jest zwolniony od doręczania zawiadomień. W tej sytuacji doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres osoby zmarłej nie ma żadnego znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji i w tym zakresie zarzut jest niezasadny. Nie można uzależniać wydania pozwolenia wodnoprawnego w procesie inwestycyjnym w oparciu o specustawę drogową od uzyskania zgody na korzystanie z urządzenia wodnego lub gruntu niezbędnego do realizacji uprawnień, jakie zostaną zawarte w pozwoleniu. DRZGW zauważył, że organ właściwy w sprawach gospodarki wodnej przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, nie powinien kierować się prywatnym interesem stron przy wyborze rozwiązania, lecz ma zadanie sprawdzić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymogami Prawa wodnego. Inwestycja celu publicznego ma za zadanie ochronę środowiska i sama w sobie reprezentuje interes publiczny, a interesy obywateli zostaną zaspokojone poprzez wykupienie zajętego terenu na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przyjęcie innej wykładni doprowadziłoby do konieczności uwzględnienia interesu prywatnego poszczególnych stron postępowania, co w praktyce uniemożliwiałoby przeprowadzenie jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty jest zgodna z prawem i oparta na wystarczającym do rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli: M. G. (dalej: skarżący) oraz D. P. (dalej: skarżąca), działająca przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że jego siostra S. Z. jako strona przedmiotowego postępowania w dacie jego wszczęcia nie żyła, pomimo tego organ I instancji wydał decyzję w sprawie, a organ odwoławczy ją zaakceptował. Zostały więc naruszone przepisy art. 28 i 30 k p a. Skarżący zauważył, że organ I instancji wiedział, że ww. strona nie żyje, bowiem zainicjował postępowanie o stwierdzenie nabycia po niej spadku, które zakończyło się postanowieniem Sądu Rejonowego w G. w sprawie [...] z dnia [...] września 2015 r. Skarżący w całości nabył prawa do spadku po zmarłej siostrze S. Z. W związku z tym organy w przedmiotowej sprawie pozbawiły skarżącego prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie założenia, że decyzja Starosty nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że skierowana była do osoby, która już nie żyła w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego; 2) art. 11d ust. 4 specustawy drogowej przez jego niewłaściwą wykładnię, iż zapis mówiący o ustaleniu siedzib i adresów właścicieli nieruchomości według katastru nieruchomości dla ustalenia stanu prawnego oznacza, że podmiot prowadzący postępowanie zwolniony jest z ustalenia, czy osoby i podmioty uznane za strony w przedmiotowym postępowaniu żyją oraz jaki jest rzeczywisty stan prawny nieruchomości; 3) art. 49 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7 pkt 5 i art. 127 ust. 7a P.w. przez uznanie, że posłużenie się katastrem nieruchomości w celu ustalenia stron postępowania jest prawidłowe w sytuacji, gdy osoby te nie żyją i przyjęcie, ze organ I instancji nie miał obowiązku ustalenia spadkobierców osób zmarłych; 4) art. 11d ust. 7 i 8 specustawy drogowej przez ich nieuzasadnione zastosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 5) art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP przez uznanie, ze wydanie decyzji przez Starostę bez dokonania wnikliwego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w zakresie ustalenia spadkobierców osób, których postępowanie dotyczy i załatwienie sprawy w sposób niezgodny ze słusznym interesem stron; 6) art. 8 k.p.a. przez brak odniesienia się do wniosków i wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą, co podważa zasadę zaufania do władzy publicznej; 7) art. 10 k.p.a. przez uznanie, że wydanie decyzji przez Starostę bez umożliwienia spadkobiercom zmarłych osób wypowiedzenia się co do zebranych dowodów nie narusza zasady czynnego udziału stron; 8) art. 30 k.p.a. przez wydanie przez Starostę decyzji bez ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji lub ich uchylenie. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. Sąd połączył sprawy ze skarg skarżących (IV SA/Wa 783/16 i IV SA/Wa 784/16) i obie prowadził pod jedną, wcześniejszą sygnaturą (k.46 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesione w niniejszej sprawie skargi nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania w tej sprawie jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód i wykonanie urządzeń wodnych związanych z odwodnieniem projektowanej obwodnicy miasta G. W sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które jest niezbędne w procesie realizacji inwestycji drogowej realizowanej w oparciu o specustawę drogową liczy się czas i szybkość wydania takiego pozwolenia. Przepis art. 11 d ust. 4 specustawy drogowej zakreślił organowi administracji (odpowiednio marszałkowi województwa albo staroście) termin nie dłuższy niż 30 dni na wydanie pozwolenia wodnoprawnego, licząc od dnia złożenia wniosku w tym zakresie, jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga wydania takiego pozwolenia. Inwestor w takim wypadku do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie dołącza decyzji o lokalizacji inwestycji (nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 P.w.), a dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa według katastru nieruchomości. Nie stosuje się więc w tego rodzaju sprawach art. 132 ust. 2 pkt 2 litera c) P.w., co wyraźnie przewiduje cytowany wyżej art. 11 d ust. 4 zdanie 3 specustawy drogowej. Przepis ten stanowi bardzo istotne uproszczenie przedmiotowej procedury; jest to lex specialis wobec przepisów ustawy P.w. Kataster nieruchomości (ewidencja gruntów i budynków) to zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. 2015 r., poz. 520, zwana dalej: p.g.k.). Ewidencja gruntów i budynków powinna być przez starostę systematycznie aktualizowana i korzysta z domniemania aktualności stanu faktycznego i prawnego dotyczącego właścicieli i władających daną nieruchomością. Podmioty te są zobowiązane do zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych (przedmiotowych i podmiotowych) objętych ewidencją w terminie 30 dni od dnia ich powstania (art. 22 ust. 2 oraz art. 23 ust. 7 p.g.k.). Przepis art. 11 d ust. 4 specustawy drogowej bazuje właśnie na założeniu, że dane zawarte w katastrze nieruchomości odzwierciedlają aktualny stan faktyczny. W ewidencji gruntów i budynków wskazuje się m.in. miejsce zamieszkania lub siedzibę właściciela nieruchomości lub innych osób władających nieruchomością. Ww. przepis specustawy drogowej stanowi bardzo istotne uproszczenie obowiązku ustalania adresów stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w toku procesu inwestycji drogowej. Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że strony i ich adresy w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej ustala się w oparciu o zapisy uwidocznione w katastrze nieruchomości. Natomiast w przypadku właścicieli lub użytkowników wieczystych nieżyjących w ich miejsce mogą wstąpić jako strony ich spadkobiercy, jeżeli wykażą prawa do spadku. W przypadku zaś niemożności wykazania praw do spadku, a także niedokonania zmian przez właściciela w katastrze nieruchomości, organ jest zwolniony od doręczenia zawiadomień takim podmiotom. W związku z tym należy również zauważyć, że Starosta przed wydaniem decyzji zbędnie rozpoczął procedurę ustalania praw do spadku po S. Z. Takie działanie tylko przedłużyło postępowanie. W odniesieniu do zarzutów skarg należy wskazać, że Starosta rzeczywiście ma obowiązek ustalenia następców prawnych osób zmarłych, będących osobami władającymi powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania zamierzenia stanowiącego przedmiot pozwolenia wodnoprawnego, ale tego realizowanego na podstawie ustawy P.w. (art. 127 ust. 7), a nie specustawy drogowej. Rozumowanie odmienne zniweczyłoby cel wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji szczególnej, a więc jest nieuzasadnione. Brak jest zatem podstaw do uznania, że z tego powodu doszło do nieważności postępowania, czy też zaszły podstawy do uchylenia kontrolowanych decyzji. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżący M. G.w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] stycznia 2016 r. nie uaktualnił wpisów podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków, pomimo iż postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po jego zmarłej siostrze uprawomocniło się w dniu [...] października 2015 r. Skarżący, jako jedyny spadkobierca po zmarłej siostrze, powinien w terminie 30 dni od daty prawomocności postanowienia spadkowego zgłosić w ewidencji gruntów i budynków dane nowego właściciela nieruchomości. Jeśli tego nie dopilnował, organ był zwolniony od doręczania pism takiemu podmiotowi, chociaż w istocie doręczył skarżącemu obie kontrolowane decyzje. Niezasadny jest więc zarzut, że doręczono je osobie zmarłej – S. Z. oraz że pozbawiono skarżącego praw strony (został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i pouczony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2015 r.). Z kolei skarżąca D. P. brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym przez swojego pełnomocnika; organy uznawały ją za stronę i nie naruszyły w toku procedury wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W przypadku skarżącej nie miał również miejsca fakt doręczenia decyzji na adres osoby zmarłej. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.