IV SA/Wa 785/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr. [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu odwołania K.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. unieważniającej paszport serii [...] na nazwisko wyżej wymienionego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Organ I instancji wskazał, że wniosek o unieważnienie przedmiotowego paszportu złożyła Prokuratura Rejonowa O. uzasadniając, iż K. A. podejrzany jest o popełnienie przestępstwa z art. 286 § I kk i inne, ściganego z oskarżenia publicznego. Z uwagi na ukrywanie się podejrzanego Prokurator postanowił o poszukiwaniu listem gończym. K.A. przebywa w K. Przepis art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach ( Dz. U. nr 2 poz. 5 ) stanowi, iż organ paszportowy unieważnia wydany paszport na wniosek organu prowadzącego przeciwko osobie posiadającej paszport postępowanie przygotowawcze lub wykonawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego albo w sprawie karnej skarbowej. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma charakter obligatoryjny. W złożonym odwołaniu K. A. podniósł, iż od 2000 r. przebywa poza granicami kraju, nie był świadomy o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową a decyzja unieważniająca paszport jest krzywdząca. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyraził pogląd, że w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach zarówno odmowa wydania paszportu, jak i jego unieważnienie może nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju i tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju. K.A. decyzją Burmistrza Miasta O. został w dniu [...] czerwca 2001 r. wymeldowany z pobytu stałego w kraju i mieszka w K. o czym organ I instancji miał pełną wiedzę. Tak więc organ I instancji nie powinien wydać decyzji w sprawie unieważnienia paszportu i w takiej sytuacji decyzja ta podlega uchyleniu a postępowanie administracyjne organu paszportowego umorzeniu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy O.w O., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i orzeczenie co do istoty sprawy. Podniósł zarzut błędnej interpretacji przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach i podkreślił, iż w jego przekonaniu przepisy te nie uzależniają unieważnienia paszportu od miejsca pobytu osoby, której wniosek dotyczy. Jeśli zatem spełnione są wszelkie przesłanki do unieważnienia paszportu wynikające ze wskazanych przepisów, organ paszportowy winien go unieważnić. Organ ten nie może badać zasadności wystąpienia z wnioskiem o odmowę wydania lub unieważnienie paszportu ani też dokonywać merytorycznej kontroli zasadności takiego wniosku a jedynie ma obowiązek sprawdzenia czy wniosek spełnia wymogi formalne. W opinii skarżącego K.A. doskonale zdawał sobie sprawę z toczącego się przeciwko niemu postępowania w sprawie karnej, z premedytacją nie odbierał wezwań ukrywając się przed organami wymiaru sprawiedliwości i w celu uniknięcia odpowiedzialności karnej opuścił Polskę osiedlając się w K. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc z rażącym naruszeniem prawa, a decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wymaga podkreślenia, że uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z obowiązku. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w tym aspekcie Prokurator Rejonowy O. w O. nie może być uznany za podmiot legitymowany do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. W szczególności uprawnienie to nie wynika z treści art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, który był podstawą prawną orzekania przez organy administracji publicznej. Z powołanej regulacji wynika tylko, że wymienione w nim organy mogą zainicjować wszczęcie postępowania w sprawie unieważnienia paszportu. Nie oznacza to jednak, że postępowanie to dotyczy własnego interesu prawnego tych organów. Podkreślenia wymaga, że organ wymieniony w powołanym przepisie nie jest adresatem decyzji w sprawie unieważnienia paszportu. Uprawnień prokuratora jako strażnika praworządności do wniesienia przedmiotowej skargi upatrywać zatem należy w treści art. 50 § 2 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa ). Przy czym zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 na prokuratorze, który brał udział w postępowaniu administracyjnym spoczywa obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi, który to wymóg w niniejszej sprawie został spełniony. Nadto termin do wniesienia skargi winien być dla niego taki sam jak dla strony postępowania. Skoro zatem decyzję organu odwoławczego prokurator otrzymał w dniu 14 lutego 2006 r. a skargę nadał w dniu 14 marca 2006 r, to trzydziestodniowy termin wynikający z art. 53 § 1 ppsa został zachowany. Dokonując merytorycznej kontroli decyzji organów obu instancji zauważyć należy, iż art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach nakazuje organowi paszportowemu wydanie decyzji o unieważnieniu paszportu, o ile zachodzą okoliczności określone w art. 6 ust. 1 tej ustawy, mając na myśli sytuacje określone w pkt. 1, 2 i 3 ust. 1 art. 6. Oznacza to, że do unieważnienia paszportu nie odnosi się część wstępna ust. 1 art. 6, dotycząca odmowy wydania paszportu w kraju. Zwrot bowiem zawarty w ust. 1 art. 10 tej ustawy, a więc odwołanie się do zajścia okoliczności określonych w art. 6 ust. 1, służy jedynie wskazaniu podmiotów uprawnionych do kierowania wniosków o unieważnienie paszportu oraz formułuje dodatkowe wymogi, zawarte w pkt. 1 2, 3 ust. 1 art. 6, spełnienie których stwarza obowiązek organu paszportowego unieważnienia paszportu. Należy przy tym mieć na uwadze rozróżnienie poczynione przez ustawodawcę zapisane w art. 4 ustawy o paszportach, który jako organy paszportowe uprawnione do wydawania paszportów i dokonywania w nich zmian rozróżnia w kraju - wojewodę właściwego ze względu na miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o paszport oraz za granicą - konsula. Z kolei ustawa z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2002 r., nr 215, poz. 1823 ze zm. ) w art. 23 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż konsul m. in. wydaje obywatelom polskim paszporty, dokonuje w nich zmian oraz je unieważnia w trybie i zakresie określonym przez odrębne przepisy (ust. 2). Podobnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lutego 2003 r. w sprawie zakresu oraz trybu zwrotu opłaty paszportowej i poniesionych kosztów w przypadku unieważnienia paszportu ( Dz. U. nr 35, poz.306 ) -z powodu okoliczności, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o paszportach - w § 2 stanowi, iż organ paszportowy ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość podlegającej zwrotowi opłaty paszportowej oraz innych poniesionych kosztów. Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że intencją ustawodawcy było zakreślenie właściwości określonego organu paszportowego w zależności od tego, gdzie jest miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o paszport lub o dokonanie w nim zmian, czy też której paszport ma być unieważniony z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach. Nie jest więc uzasadniony pogląd wyrażony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, jakoby zarówno odmowa wydania paszportu, jak i jego unieważnienie mogło nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju i tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju. W sytuacji gdy osoba, o unieważnienie paszportu której wnioskuje prokurator, z uwagi na prowadzone postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, nie ma miejsca pobytu stałego w kraju, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organem właściwym do rozpoznania wniosku o unieważnienie paszportu jest właściwy, ze względu na miejsce jej pobytu stałego konsul, jako organ I instancji. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku prokuratora, wydana decyzja jest więc dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 1 kpa. Organ winien wniosek ten w myśl art. 65 kpa przekazać właściwemu konsulowi, a jeśli uprzednio błędnie wszczął postępowanie w sprawie takiego wniosku, postępowanie to winien umorzyć. Kwestia właściwości organów paszportowych przy rozpatrywaniu wniosków o unieważnienie paszportów z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy nie została prawidłowo rozważona przez organ odwoławczy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał pełnej analizy przepisów w tym zakresie i błędnie przyjął, że unieważnienie mogło nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju i tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju. Konsekwencją przyjętej interpretacji było wadliwe potwierdzenie właściwości Wojewody. Taka interpretacja wskazanych przepisów w praktyce uniemożliwiałaby obligatoryjne unieważnianie paszportów z przyczyn wymienionych w pkt. 1-3 ust. 1 art. 6 oraz fakultatywne z ust. 2 tego artykułu, w sytuacji gdy osoba, której wniosek dotyczy nie zamieszkuje w kraju i nie posiada tu miejsca stałego pobytu. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie jest rozstrzygnięciem prawidłowym jednakże nie z powodów wskazanych przez organ. Z uzasadnienia wynika, iż organ co prawda wyinterpretował naruszenie prawa materialnego jednakże dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 9 i art. 10 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie jest integralną częścią decyzji a jego funkcją jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jej część dyspozycyjną. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza także zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa określoną w ar. 8 kpa albowiem myli strony i w konsekwencji skarżący nie wie czy ma prawo złożyć wniosek o unieważnienie paszportu czy też nie. Wniosek Prokuratora Rejonowego O. w O. o unieważnienie paszportu K. A. winien być zatem rozpoznany przez właściwego konsula, który rozważy zaistnienie przesłanek do unieważnienia paszportu w oparciu o art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § I pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - orzekł jak w sentencji.