IV SA/Wa 787/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Protokolant: st. ref. Karolina Jóźwik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu odnośnie zatwierdzenia zmiany klasyfikacji odpadów oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.), uchylająca decyzję Marszałka Województwa O. z dnia [...] lutego 2021 roku i orzekająca o wyrażeniu sprzeciwu odnośnie zatwierdzenia M. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...]w W., zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne tj. zmiany kodu odpadu 17 02 04* (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające łub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, np. drewniane podkłady kolejowe) na kod odpadu 17 02 01 (drewno). Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. M. G. , prowadzący działalność pod firmą M. G. [...]W., złożył do Marszałka Województwa O. "wniosek o zmianę przeznaczenia odpadów". Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Marszałek decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 7 i art. 8 ustawy o odpadach odmówił M. G. zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne tj. zmiany kodu odpadu 17 02 04* (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe)) na kod odpadu 17 02 01 (drewno). Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Strony pismem z dnia [...] lutego 2021 r. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając rozstrzygnięciu wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu przeciwnego, niż przedłożone badania laboratoryjne, a mimo to zdyskwalifikowanie wniosku o zmianę kodów odpadów; wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 77 k.p.a. w postaci niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co skutkowało odmową zmiany kwalifikacji odpadów w oparciu o fragmentaryczny stan faktyczny. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Klimatu i Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka i wyraził sprzeciw odnośnie zatwierdzenia M. G. , prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...]M. G. w W., zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne tj. zmiany kodu odpadu 17 02 04* (odpady drewna, szkła i tworzyw Sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, np. drewniane podkłady kolejowe) na kod odpadu 17 02 01 (drewno). Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut strony odnośnie błędnego sformułowania komparycji zaskarżonej decyzji. Powołano, że zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy o odpadach marszałek województwa wydaje decyzję zatwierdzającą zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne albo decyzję o wyrażeniu sprzeciwu. Z tego względu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, formułując treść rozstrzygnięcia w sposób wskazany w art. 8 ust. 5 ustawy o odpadach. Minister podzielił ocenę Marszałka co do konieczności negatywnego rozstrzygnięcia zgłoszenia o zmianę klasyfikacji odpadów. Powołując art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach organ odwoławczy wskazał, że to posiadacz odpadów ma wykazać brak właściwości niebezpiecznych odpadów. Organ ustalił, że strona do zgłoszenia przedłożyła tylko i wyłącznie sprawozdanie z badań laboratoryjnych nr [...] z dnia [...] października 2015 r. jednej próbki drewnianych podkładów kolejowych wykonanych pod kątem szkodliwości dla środowiska i kwalifikacji odpadu. Badanie przeprowadził Instytut [...] w K.. Ten sam Instytut sporządził Ocenę dotyczącą klasyfikacji drewnianych podkładów kolejowych, składowanych w m. J. na terenie Bazy [...] J. pod względem bezpieczeństwa. Organ powołał, że mimo wzywania strony (czterokrotnego) o przedłożenie dokumentów wymienionych w zgłoszeniu tj. sprawozdania z badań nr [...]z dnia [...] listopada 2017 r. oraz opinii dotyczącej klasyfikacji drewnianych podkładów z dnia [...] listopada 2017 r. wykonanej przez firmę [...] S.A., strona nie przedłożyła ich Marszałkowi. Organ wskazał, że fakt braku tych dokumentów w aktach sprawy odnotowano w treści decyzji, mimo to skarżący w odwołaniu nadal powołuje się na dowody, których organom nie przedłożył. Minister, przywołując treść art. 8 ust. 3 ustawy o odpadach wskazał, że do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne dołącza się wyniki badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz ocenę tych wyników badań w odniesieniu do badanych właściwości odpadów, uwzględniając przepisy rozporządzenia (UE) nr 1357/2014 i rozporządzenia (UE) 2017/997 oraz przepisy wydane na podstawie art. 3 ust. 5. Powołano, że stosownie do ust. 4 tego przepisu, badania właściwości odpadów, o których mowa w ust. 3, wykonują wyłącznie laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i w celu przeprowadzenia badania laboratoria pobierają próbki odpadów objętych zgłoszeniem. Organ ustalił, że ze sprawozdania nr [...] z dnia [...] października 2015 r. wynika, że zleceniodawcą badań był [...], [...], NIP: [...] (str. 1), natomiast próbka została dostarczona do laboratorium przez zleceniodawcę w dniu [...] września 2015 r. zgodnie z protokołem. Protokół poboru próbki został sporządzony w L. w dniu [...] września 2015 r. i podpisany przez D. S. oraz G.K.. Organ stwierdził więc, że z powyższego wynika, że przedstawione przez Stronę badanie odpadu nie spełnia warunków ustawowych, gdyż próbka do badań nie została pobrana zgodnie z przepisem art. 8 ust. 4 zdanie drugie ustawy o odpadach przez laboratorium. W konsekwencji Minister uznał, że taki dowód należy odrzucić. Ponadto organ ocenił, że nie jest uprawniony zarzut, iż organ I instancji winien obalić przedłożony dowód tylko dowodem równorzędnym, tj. badaniem przeprowadzonym przez laboratorium wskazane w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy o odpadach. Organ uznał, że skoro dowód przedłożony przez Stronę nie spełnia wymogów przepisu to należy go odrzucić z formalnego powodu a nie merytorycznego. Minister stwierdził, że powyższe dyskwalifikuje wniosek strony i powoduje konieczność wyrażenia sprzeciwu, a przedłożone przez skarżącego dowody nie spełniają wymogów formalnych i nie mogą dowodzić braku właściwości niebezpiecznych odpadów. Organ powołał również, że strona wnosząc zgłoszenie w niniejszej sprawie wskazała miejsce magazynowania odpadów, w żaden sposób nie potwierdzając, że odpady znajdujące się przy ul. P. w W. to te same odpady, które były magazynowane na terenie Bazy [...] w J. i z których pobrano próbkę do badań. W tym zakresie organ uznał, że nie jest możliwe bazowanie tylko na twierdzeniu strony. Wskazano, że nawet, gdyby badanie było wykonane zgodnie z wymogami ustawy o odpadach, to może ono świadczyć tylko o spełnieniu wymagań przez zbadane odpady, w tym przypadku przez tą konkretną sztukę podkładu kolejowego. Nie ma natomiast podstaw by uznać wykonane badanie za reprezentatywne dla wszystkich odpadów z tego rodzaju zgromadzonych wówczas w J.. Organ ocenił, że z dowodów przedstawionych przez Stronę nie można wnioskować bowiem, czy liczba próbek (w tym wypadku jedna próbka) pobrana do badań jest próbką reprezentatywną, tj. odzwierciedlającą stabilność składu wszystkich odpadów podlegających wnioskowi o zmianę klasyfikacji. Powołano, że odpady podkładów kolejowych, nie mają tzw. charakteru odpadów "regularnych", tj. nie stanowią odpadów pochodzących z instalacji do określonej produkcji, przy której każdorazowo wsad tożsamych substratów powoduje taki sam skład i właściwości odpadów powstających w danym cyklu - procesie produkcji. Wskazano, że wydanie decyzji o zmianie klasyfikacji musi precyzyjnie określić, które odpady a nawet, które partie danych odpadów podlegają zmianie klasyfikacji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. G. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Rozstrzygnięciu zarzucono: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu przeciwnego, niż przedłożone badania laboratoryjne, a mimo to zdyskwalifikowanie wniosku o zmianę; wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 77 k.p.a. w postaci niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co skutkowało odmową zmiany kwalifikacji odpadów w oparciu o fragmentaryczny stan faktyczny; Biorąc powyższe pod uwagę pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi powołano, że we wniosku przedłożono opinię dotyczącą klasyfikacji drewnianych podkładów kolejowych z dnia [...]11.2017 roku wykonaną przez firmę [...] S.A., która została zlecona przez firmę [...]S.A. Z opinii tej oraz ze sprawozdań z badań nr [...] z dnia [...].11.2017 roku, nr [...] z dnia [...].10.2015 roku - jednoznacznie wynika, iż odpady te nie są szkodliwe dla środowiska, a w związku z tym należy je kwalifikować odpad o kodzie 17 02 01, a więc drewno. Strona zarzuciła, iż decyzja została podjęta na podstawie art. 7 i 8 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 roku o odpadach, bez szerszej analizy materialnoprawnych podstaw. Co więcej organ prowadzący postępowanie zakwestionował tylko i wyłącznie w oparciu o analizę, a nie przeprowadzone badania przedłożoną przez wnioskodawcę opinię - badania sporządzone przez certyfikowany podmiot, co w sposób oczywisty narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego ujęte w art. 7 i 8 k.p.a., albowiem bez merytorycznego przeprowadzenia dowodu kwestionowane są dowody przedstawione przez wnioskodawcę. W tym kontekście strona powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2017 roku, sygn. akt: II OSK 1820/15. Zarzucono, że brak inicjatywy dowodowej organu naruszył art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., posiadacz odpadów może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości powodujących, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, a w przypadku odpadów posiadających właściwości zakaźne, również że nie spełniają one warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5. Natomiast stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy o odpadach, do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne dołącza się wyniki badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz ocenę tych wyników badań w odniesieniu do badanych właściwości odpadów, uwzględniając przepisy rozporządzenia (UE) nr 1357/2014 i rozporządzenia (UE) 2017/997 oraz przepisy wydane na podstawie art. 3 ust. 5. Ponadto zgodnie z ust. 4 tego przepisu, badania właściwości odpadów, o których mowa w ust. 3, wykonują wyłącznie laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i w celu przeprowadzenia badania laboratoria pobierają próbki odpadów objętych zgłoszeniem. Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy o odpadach marszałek województwa wydaje decyzję zatwierdzającą zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne albo decyzję o wyrażeniu sprzeciwu. Z akt sprawy wynika, że do wniosku o zmianę klasyfikacji odpadów strona załączyła tylko sprawozdanie z badań laboratoryjnych nr [...] z dnia [...] października 2015 r. jednej próbki drewnianych podkładów kolejowych wykonanych pod kątem szkodliwości dla środowiska i kwalifikacji odpadu. Badanie przeprowadził Instytut [...] w K.. Ten sam Instytut sporządził Ocenę dotyczącą klasyfikacji drewnianych podkładów kolejowych, składowanych w m. J. na terenie Bazy [...] J. pod względem bezpieczeństwa. Organ I instancji czterokrotnie wzywał stronę o przedłożenie dokumentów wymienionych w zgłoszeniu tj. sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz opinii dotyczącej klasyfikacji drewnianych podkładów z dnia [...] listopada 2017 r. wykonanej przez firmę [...] S.A. Strona nie przedłożyła powoływanych w zgłoszeniu dokumentów ani w toku postępowania przed Marszałkiem, ani w toku postępowania odwoławczego, pomimo faktu, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji jednoznacznie wskazał, że nie przedłożono w sprawie dowodów powoływanych przez stronę. Ze złożonego przez stronę sprawozdania z dnia [...] października 2015 r. wynika, że zleceniodawcą badań był [...], [...] (str. 1), natomiast próbka została dostarczona do laboratorium przez zleceniodawcę w dniu [...] września 2015 r. zgodnie z protokołem. Protokół poboru próbki został sporządzony w L. w dniu [...] września 2015 r. i podpisany przez D. S. oraz G. K.. Tak więc organ prawidłowo ocenił, że przedstawione przez stronę badanie odpadu nie spełnia warunków ustawowych, gdyż próbka do badań nie została pobrana zgodnie z przepisem art. 8 ust. 4 zdanie drugie ustawy o odpadach przez laboratorium. Zasadne było również stanowisko organu, że to w interesie strony leży przedłożenie dowodów uzasadniających dokonanie zmiany klasyfikacji odpadów i strona powinna wykazywać się inicjatywną w tym zakresie, na co wskazuje jednoznacznie brzmienie ust. 3 art. 8 ustawy o odpadach, zgodnie z którym do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów dołącza się wyniki badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz ocenę tych wyników. Tak też NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. (II OSK 1181/17). Tym samym również prawidłowo organ uznał, że przedstawiony dowód w postaci sprawozdania z 2015 r. należało odrzucić z powodów formalnych. Wbrew zarzutom skargi, organ nie był zobowiązany do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, w szczególności nie było podstaw do zlecania z urzędu przeprowadzenia badania przez laboratorium wskazane w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy o odpadach. Zasadnie organ wskazał w złożonej odpowiedzi na skargę, że stanowisko NSA w wyroku z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1820/15, na które powołuje się strona, odnosi się do kwestionowania treści merytorycznych dowodów, ale w sytuacji gdy spełnione są warunki formalne określone dla tych dowodów przez ustawę. Niewątpliwie taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Minister zasadnie stwierdził, że powyższe dyskwalifikuje wniosek strony i powoduje konieczność wyrażenia sprzeciwu, z uwagi na fakt przedłożenia dowodów niespełniających wymogów, które nie mogą dowodzić braku właściwości niebezpiecznych odpadów. Sąd również podziela ocenę organu, że strona nie potwierdziła w żaden sposób, że odpady znajdujące się przy ul. P. w W. to te same odpady, które były magazynowane na terenie Bazy [...] w J. i z których pobrano próbkę do badań. Ponadto nie ma również podstaw by uznać wykonane badanie za reprezentatywne dla wszystkich odpadów z tego rodzaju zgromadzonych wówczas w J.. Z dowodów przedstawionych przez stronę nie można wnioskować, czy liczba próbek (w tym wypadku jedna próbka) pobrana do badań jest próbką reprezentatywną, tj. odzwierciedlającą stabilność składu wszystkich odpadów podlegających wnioskowi o zmianę klasyfikacji. Z uwagi na powyższe podzielić należy ocenę Ministra, że strona nie wykazała braku właściwości klasyfikujących dany rodzaj odpadu niebezpiecznego, tym samym uzasadniony był sprzeciw wobec wniesionego wniosku. Niezasadne również okazały się zarzuty sformułowane w skardze. Wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Organy podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, postępowanie było prowadzone stosownie do zasad wynikających z art. 8 k.p.a., a materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, po rozważeniu argumentacji podniesionej przez skarżącego, Sąd uznał, że nie daje one podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej decyzji. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.