IV SA/Wa 790/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...]Spółka z o.o. w O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dopuszczenia do obrotu i stosowania środka ochrony roślin I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r.; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zezwoleniem z dnia [...] sierpnia 2001r. dopuścił do obrotu i stosowania środek ochrony roślin [...] produkcji Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w O.. A. z siedzibą w J. – działająca przez pełnomocnika – pismem z dnia 17 stycznia 2002r. wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisanym zezwoleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a w konsekwencji wznowienia postępowania – o uchylenie zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2001r. i umorzenie postępowania, z powodu niemożności przypisania spółce [...] atrybutu "producenta" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie roślin. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – wznowił postępowanie administracyjne. W wyniku wznowienia postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] sierpnia 2003r. decyzję, którą stwierdził, iż ww zezwolenie zostało wydane z naruszeniem prawa i odstąpił od jego uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a. Zaś, w efekcie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółki A. z J., decyzją z dnia [...] lutego 2004r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję A. z J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2005r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2004r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. W uzasadnieniu wskazał, iż kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniom, wszczętym na wniosek skarżącej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu, w kolejnej fazie tego nadzwyczajnego trybu postępowania, organ bada czy w istocie zaistniała wskazana przez stronę podstawa wznowienia, w tym wypadku czy strona nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia. Zatem obowiązkiem Ministra było rozważenie, na gruncie obowiązujących przepisów, czy spółka [...] posiada interes prawny w uczestniczeniu w wyżej określonym postępowaniu, a następnie czy wskazywana przez nią podstawa prawna zaistniała, tj. czy rzeczywiście strona nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w rezultacie ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2005r. – decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. – na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylił zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2001r. i odmówił wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu i stosowania środka ochrony roślin [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w O.. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 18 maja 2005r. zapadł prawomocny wyrok NSA oddalający skargę kasacyjną Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004r. w sprawie ze skargi spółki [...] na decyzję Urzędu Patentowego RP z dnia [...] czerwca 2003r. w przedmiocie unieważnienia prawa z rejestracji znaku towarowego [...]. Jednocześnie firma [...] potwierdziła, że jest właścicielem wspólnotowego znaku towarowego o nazwie [...] nr [...], który został zarejestrowany w dniu [...] października 2004r. w Urzędzie ds. Harmonizacji Rynku Wewnętrznego w A. i uzyskała rejestrację ww znaku na okres 10 lat od daty zgłoszenia, tj. do dnia 11 grudnia 2012r. Zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady (WE) Nr 40/94 z dnia 20 grudnia 1993r. w sprawie wspólnotowego znaku towarowego, wspólnotowy znak towarowy jako przedmiot własności jest traktowany na całym terytorium wspólnoty tak jak krajowy znak towarowy zarejestrowany w Państwie członkowskim i nie ma potrzeby jego rejestracji w każdym państwie członkowskim. Zatem od dnia 1 maja 2004r. ochrona wspólnotowego znaku towarowego rozciąga się na terytorium RP. W dniu [...] grudnia 2005r. firma [...] złożyła do Ministra wniosek o zmianę nazwy środka ochrony roślin [...] na [...]. Wniosek uzasadniła faktem utraty z dniem 18 maja 2005r. prawa ochronnego na posługiwanie się na zasadzie wyłączności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znakiem towarowym [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawił ów wniosek bez rozpoznania, z powodu nieuzupełnienia przez stronę (w trybie art. 64 § 2 K.p.a.) braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie. W konkluzji organ wskazał, iż powołane przez [...] okoliczności sprawy stanowią przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a. mające znaczenie dla treści rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w O. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – po rozpoznaniu powyższego wniosku – decyzją z dnia [...] lutego 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. W uzasadnieniu, poza opisaniem stanu faktycznego sprawy (jak w decyzji z dnia [...] stycznia 2006r.) podał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka [...] zarzuciła organowi naruszenie prawa procesowego, polegające na błędnym zastosowaniu art. 64 § 2 K.p.a. zamiast art. 50 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1897, ze zm.) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 12 lipca 1995r. o ochronie roślin uprawnych (Dz.U. z 2002r., nr 171, poz. 1398, ze zm.) oraz naruszenie art. 6 i 8 K.p.a. Odnosząc się do powyższego, Minister stwierdził, iż art. 28 ustawy o ochronie roślin uprawnych oraz art. 50 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają w sprawie zastosowania. Przepisy te regulują sprawy związane z wydawaniem zezwoleń (koncesji) na prowadzenie obrotu lub konfekcjonowania środków ochrony roślin i są skierowane do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tym zakresie. Nie regulują spraw związanych z dopuszczaniem do obrotu i stosowania środków ochrony roślin. Nadto podniósł, iż odwołująca się składając wniosek w sprawie zmiany nazwy środka ochrony roślin powinna od razu załączyć do niego dokumenty wymagane wezwaniem, jako że obowiązek ów wynika z art. 113 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r., która weszła w życie z dniem 1 maja 2004r. Dlatego też Ministerstwo wezwało spółkę w trybie art. 64 §2 Kpa o dostarczenie brakujących dokumentów. I chociaż spółka wystąpiła do organu o przedłużenie terminu dostarczenia wymaganych dokumentów, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawił wniosek o zmianę nazwy bez rozpatrzenia, jako że przepisy K.p.a. nie przewidują przedłużenia zakreślonego terminu. Podsumowując organ uznał podnoszone zarzuty odnośnie naruszenia powołanych przez spółkę przepisów za nieuzasadnione. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006r. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, albo jej uchylenie w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zmianę nazwy środka ochrony roślin z dotychczasowej [...] na nową [...] oraz dopuszczenie środka ochrony roślin pod nazwą [...] do obrotu i stosowania. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z poglądem organu, jako że wskazywane przez nią przepisy ustawy o ochronie roślin uprawnych i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają w sprawie zastosowania. Zdaniem skarżącej udzielanie zezwoleń na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu mieści się w pojęciu koncesjonowania obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie roślin, w tym art. 28. Nadto do szerszej wykładni art. 28 ustawy o ochronie roślin skłania także wykładnia celowościowa, a konkretnie wzgląd na potrzebę jednakowego traktowania podmiotów gospodarczych w takich samych lub podobnych sytuacjach. Zaś stosowanie art. 64 K.p.a. może niekiedy czynić praktycznie niewykonalnym zadośćuczynienie żądaniom organu koncesyjnego. Skarżąca nie podzieliła również poglądu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że składając wniosek w sprawie zmiany nazwy środka ochrony roślin winna była od razu załączyć do niego dokumenty, do uzupełnienia których wezwał ją organ. Po pierwsze organ nie uwzględnił faktu, że wniosek ten został złożony już w trakcie toczącego się postępowania, kiedy stało się oczywiste, że firma [...] zarejestrowała na swoja rzecz nazwę [...] - jako wspólnotowy znak towarowy. Nadto wymagane dokumenty winny być dołączone do wniosku o udzielenie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin, który jeszcze takiego zezwolenia nie uzyskał, a [...] wnioskowała tylko o zmianę już posiadanego zezwolenia w części dotyczącej nazwy preparatu. Żądanie zatem, aby spółka przedłożyła Ministrowi pozytywne opinie np. Państwowego Zakładu Higieny oraz Instytutu Ochrony Środowiska w W. w zakresie jego szkodliwości dla ludzi, zwierząt i środowiska itd., będące w posiadaniu Ministerstwa, było merytorycznie zbędne, a przy tym uciążliwe i kosztowne dla wnioskodawcy. Spowodowało też niepotrzebne przedłużenie postępowania. Na koniec spółka podniosła, iż zaskarżona decyzja została podjęta z upoważnienia Ministra przez Podsekretarza Stanu, zaś w podstawie prawnej brak wzmianki o posiadaniu takiego upoważnienia. Wadliwe było także jej doręczenie, jako że doręczono ją stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż zaskarżoną decyzją odmówił wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu i stosowania środka ochrony roślin o nazwie [...], a nie [...], w związku z czym wniosek strony o uchylenie decyzji w części dotyczącej wydania zezwolenia na zmianę nazwy z [...] na [...] oraz dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin pod wnioskowaną nazwą wydaje się bezpodstawny. Odpowiadając na zarzuty formalne kierowane pod adresem decyzji, organ wskazał, iż decyzja została podpisana przez Podsekretarza Stanu działającego na podstawie upoważnienia - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 listopada 2005r. - obejmującego swoim zakresem wydawanie decyzji w sprawach dotyczących m. in. wprowadzania do obrotu i stosowania środków ochrony roślin. W kwestii niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, organ wskazał, iż umocowanie do występowania w imieniu spółki było ograniczone do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, z przyczyn które wziął pod uwagę z urzędu. Uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2006r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Po pierwsze, należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w ramach postępowania wznowieniowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2001r., korzystającego z przymiotu ostateczności. Na szczególną uwagę zasługuje także fakt, iż postępowanie to zostało wszczęte na skutek wniosku strony i podstawę wznowieniową stanowił art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego z dnia 2 kwietnia 2002r.). Zatem treść żądania strony była wyznacznikiem przedmiotu postępowania. Zaś organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kalifikacji prawnej żądania, dodatkowo sformułowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Po drugie zaskarżona decyzja jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 387/05, którym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2004r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. W uzasadnieniu wskazał, iż po wydaniu postanowienia o wznowieniu, w kolejnej fazie tego nadzwyczajnego trybu postępowania, organ bada czy w istocie zaistniała wskazana przez stronę podstawa wznowienia, w tym wypadku czy strona nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia. Zatem obowiązkiem organu będzie rozważenie, na gruncie obowiązujących przepisów, czy spółka [...] posiada interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, a następnie czy wskazywana przez nią podstawa prawna wznowienia zaistniała, tj. czy rzeczywiście jako strona nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu. W świetle powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – jako organ rozpoznający sprawę – powinien mieć na względzie dwie podniesione wyżej okoliczności, mianowicie to, iż sprawa toczy się w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (z wniosku strony) i to, że jest związany - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przedstawionym wyżej orzeczeniu Sądu. Jak wynika z opisanego stanu sprawy organ zamiast - zgodnie z wytycznymi Sądu wyrażonych w cytowanym orzeczeniu, prowadzić postępowanie najpierw w kierunku zbadania interesu prawnego wnioskodawczyni postępowania wznowieniowego - spółki [...], a następnie, tj. w przypadku pozytywnego wyniku poczynionych w tej kwestii ustaleń, w kierunku zaistnienia podstawy prawnej wznowienia, tj. niebrania udziału w postępowaniu "zwykłym" bez własnej winy - czynił ustalenia i poprowadził postępowanie w oderwaniu od przedmiotu żądania. W istocie skupił się na wniosku skarżącej, złożonym równolegle do toczącego się postępowania wznowieniowego, o zmianę nazwy środka ochrony roślin [...] na [...] i w tej kwestii prowadził stosowne czynności, doprowadzając w rezultacie do pozostawienia owego wniosku bez rozpoznania oraz brał pod uwagę okoliczności sprawy niezwiązane z treścią żądania strony i postanowienia o wznowieniu postępowania. W konsekwencji doprowadził do wydania decyzji uchylającej zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2001r. i odmawiającej wydania przedmiotowego zezwolenia, powołując się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a. Oczywistym jest fakt, iż granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, zaś celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego. Nadto, zaistnienie przesłanek wznowienia postępowania, należy oceniać w dacie, kiedy postępowanie się toczyło. Zdarzenia i stany prawne mające miejsce wcześniej bądź spodziewane w przyszłości, przy ocenie przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., nie mogą w sprawie mieć znaczenia. Niewątpliwie treść art. 149 § 2 K.p.a. uzasadnia wniosek, iż postanowienie o wznowieniu postępowania nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 K.p.a., z wyjątkiem podstawy unormowanej w pkt 4. Niemniej jednak taką tezę – zdaniem Sądu - można bezwątpienia wysunąć w sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez organ z urzędu. Zaś w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony i to właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (czyli wówczas gdy wyłącznym inicjatorem postępowania może być strona) organ dochodząc do wniosku, iż okoliczności sprawy przemawiają za innymi podstawami wznowienia, nie może sam rozszerzać granic postępowania wznowieniowego, jak to uczynił w badanej sprawie. Innymi słowy, skoro nie jest dopuszczalne zastąpienie urzędowej przyczyny wznowienia, która nie znalazła potwierdzenia, przyczyną pozwalającą na wznowienie wyłącznie na żądanie strony, to i usankcjonowanie działania odwrotnego byłoby naruszeniem prawa. Z powyższego względu Sąd nie ocenił, czy w istocie zaistniały podstawy wznowienia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. Mając na względzie powyższe rozważania organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – powinien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2005r., jak również ocenę prawną niniejszego wyroku. W szczególności winien poprowadzić postępowanie co do przyczyny wznowienia, zaś w przypadku wyniku pozytywnego mieć na względzie to, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia ma rozstrzygać zarówno co do podstawy wznowienia (i w tym względzie wymaga stosownego uzasadnienia), jak i istotę sprawy administracyjnej (która obejmuje swoim zakresem również rozstrzygnięcia niemerytoryczne – umorzenie postępowania). Wówczas organ podejmuje w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz (nowe rozstrzygnięcie) o istocie sprawy. Oczywiście Sąd zauważył, iż "samo rozstrzygnięcie organu" w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było zgodne z powyższym wskazaniem, ale już uzasadnienia tego rozstrzygnięcia nie można było uznać za odpowiadające prawu, jako że z jego treści wynika, iż podstawami podjętego rozstrzygnięcia nie były przesłanki zakreślone żądaniem wnioskodawcy postępowania wznowieniowego. Uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. - bez przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia, bądź też po przeprowadzeniu takiego postępowania z wynikiem negatywnym - narusza zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania - co uzasadnia uchylenie takiej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy – wobec naruszenia art. 153 P.p.s.a. i naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 oraz art. 152 – orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono jak w pkt III - na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14.2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).