IV SA/Wa 792/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007r. znak:[...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] maja 1978r. znak: [...] przejmującej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 2,73 ha położone we wsi W., gmina M., stanowiące własność F. N. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r. znak:[...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że decyzją z dnia [...] maja 1978r. Nr [...] Naczelnik Gminy w M. na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) przejął na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi W., gmina M., stanowiące własność F. N. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r. znak:[...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji o przejęciu gospodarstwa, wystąpił Pan E. N., jeden ze spadkobierców byłej właścicielki gospodarstwa, gdyż w jego ocenie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu złożonego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] maja 1978r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Pan E. N., wskazując w uzasadnieniu, iż brak dostatecznych dowodów uzasadniających przejęcie gospodarstwa powinien skutkować unieważnieniem decyzji o przejęciu tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sygn. akt IVSA/WA792/08 W dalszej części uzasadnienia organ naczelny stwierdził, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 9 ust. 2 ww. ustawy gospodarstwo mogło być przejęte na własność państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przedmiotowe gospodarstwo F. N. posiadała na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] października 1974r. znak:[...], wydanego przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w K. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250). Przedmiotowa nieruchomość stanowiła obszar 2,73 ha, a w jej skład wchodziła działka nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów wsi W. pod poz. rej. Nr [...]. W dacie przejmowania gospodarstwa F. N., urodzona w 1913r. była w wieku 65 lat. Jeżeli natomiast chodzi o kwestię zaliczenia gospodarstwa rolnego jako wykazującego niski poziom produkcji rolnej to Minister Rolnictwa wskazał, że omawiana ustawa z dnia 29 maja 1974 r. nie precyzowała warunku niskiego poziomu produkcji rolnej i dlatego należało przyjąć, że treść wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej", odpowiada pojęciu niskiego poziomu produkcji rolnej, określonemu w obowiązującym w dacie przejęcia gospodarstwa § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z 1968r. Nr 11 poz. 58). Pomimo bowiem faktu, iż rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.), to zawierało ono przepisy szczególne dotyczące uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej. Jak podał organ naczelny stosowanie wspomnianego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w odniesieniu do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. jest zgodne ze społeczno-ekonomicznymi założeniami i celami tej ustawy, a ponadto uznane zostało Sygn. akt IVSA/WA792/08 za dopuszczalne przez orzecznictwo sądowo-administracyjne m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2003 r. (sygn. akt II SA 1133/01, niepubl.), wyrok NSA z dnia 1 lipca 1997 r. (sygn. akt II SA 1048/96, niepubl.), wyrok NSA z dnia 15 października 1996 r. (sygn. akt II SA 2139/95, niepubl.), wyrok NSA z dnia 7 listopada 1995 r. (sygn. akt II SA 1194/94, niepubl.), wyrok NSA z dnia 25 października 1994 r. (sygn. akt. II SA 769/94, niepubl.). Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozrządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. gospodarstwo rolne uznawane było za wykazujące niski poziom produkcji, jeżeli w ciągu trzech ostatnich lat: 1) nie wszystkie grunty one były rolniczo wykorzystywane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. W wydanej w niniejszej sprawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] maja 1978r. wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej lustracji gospodarstwa F. N. stwierdzono, że gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Ustalono, że w ciągu ostatnich trzech lat przed przejęciem gospodarstwa nie wszystkie grunty orne były w całości uprawiane, natomiast użytki zielone nie były właściwie użytkowane. Nie stosowano pełnego nawożenia mineralnego ani też nawożenia organicznego. Obsada inwentarza żywego na tym gospodarstwie była bardzo niska (w gospodarstwie była tylko jedna krowa). Ponadto wskazano, iż F. N. sama prowadziła gospodarstwo, zaś jej dzieci pracowały zarobkowo i nie mieszkały z nią. Organ naczelny podał także w uzasadnieniu swojej decyzji, że pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć kompletnych akt postępowania administracyjnego poprzedzających wydanie badanych w trybie nadzoru decyzji. Organ stanął jednak na stanowisku, że zgodnie z art. 76 § 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W związku z powyższym w niniejszej sprawie należało przyjąć ustalenia które wskazano w wydanej w niniejszej sprawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] maja 1978r. jak również w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r. W decyzjach tych w szczególności wskazano, iż gospodarstwo należące do Sygn. akt IVSA/WA792/08 F. N. od kilku lat jest zaniedbane, znaczna część gruntów nie jest zagospodarowana. Stan taki nastąpił w związku z tym, iż przedmiotowe gospodarstwo F. N. będąc w podeszłym wieku uprawiała sama, gdyż jej synowie mieszkali osobno. Odnosząc się natomiast do oświadczeń złożonych w 2007r. przez J. B., J. S., I. R. i M. K., Minister stwierdził, że te ogólnikowe oświadczenia złożone trzydzieści lat po przejęciu gospodarstwa nie mogą skutecznie podważyć ustaleń dokonanych w sprawie przez właściwe organy przed przejęciem gospodarstwa. Reasumując organ naczelny stwierdził, że zapadłe w niniejszej sprawie orzeczenia dotyczące przejęcia gospodarstwa nie zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), w związku z czym nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. N. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa. Skarżący podniósł, że decyzja wydana została niezgodnie z prawem ponieważ nie ustalono w należyty sposób stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego spreparowanego na użytek "przymusowego przejęcia gospodarstwa", zaś bezzasadnie odmówiono mocy dowodowej zeznaniom świadków przedstawionym przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia Sygn. akt IVSA/WA792/08 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygniecie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W rozpatrywanej sprawie Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] maja 1978r. znak: [...] przejmującej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 2,73 ha położone we wsi W., gmina M., stanowiące własność F. N. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r. znak:[...]. Minister oceniając, iż decyzje te nie zostały wydana z rażącym naruszeniem prawa miał na uwadze to, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, twierdzenia skarżącego, iż gospodarstwo stanowiące własność jego matki nie kwalifikowało się do przejęcia przez Skarb Państwa gdyż nie było zaniedbane, nie zostały udowodnione. Prowadziło to do odmowy uznania, że decyzje w przedmiocie przejęcia gospodarstwa zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (w rozumieniu art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a.). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji trzeba mieć na względzie następujące uwarunkowania. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki stwierdzenia nieważności jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ Sygn. akt IVSA/WA792/08 orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją. W rozpatrywanej sprawie sytuacji takiej nie ujawniono. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W związku z takim brzmieniem przepisu, aby można było uznać, że badane w trybie nadzoru decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, konieczne byłoby wykazanie ponad wszelką wątpliwość, że przejęte gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji rolnej. Tymczasem materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości takiej sytuacji. Z uzasadnień obu badanych w trybie nadzoru orzeczeń wynika, że przedmiotowe gospodarstwo było zaniedbane, co wynikało z faktu prowadzenia go samotnie przez osobę starszą. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia [...] marca 1976r. wynika, że na ugorach znajdujących się w gospodarstwie F. N. okoliczni rolnicy wypasali swoje krowy zaś za otrzymywane z tego tytułu odszkodowania właścicielka gospodarstwa opłacała podatek gruntowy. W notatce wskazano, że F. N. utrzymuje się z renty po mężu zaś w gospodarstwie posiada tylko jedną krowę i dwie gęsi. Gospodarstwo prowadzi sama bowiem synowie pracują i nie mieszkają z nią. W tym miejscu podkreślić należy, że zeznania świadków zgłoszonych przez E. N., tj. J. B., J. S., I. R. i M. K. złożone w 2007r. nie podważają w sposób jednoznaczny twierdzeń zaprezentowanych w badanych w postępowaniu nadzorczym decyzjach. Zeznania te mają charakter ogólnikowy, świadkowie nie wskazują jaka część gospodarstwa była uprawiana, nie mogą też jednoznacznie stwierdzić, jaka była uzyskiwana średnia wydajność upraw. Biorąc pod uwagę to, że w postępowaniu nadzorczym, do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa stwierdzić należy, że treść powołanych zeznań takiej pewności nie daje. Sygn. akt IVSA/WA792/08 Nie można zatem powiedzieć, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym również zeznania świadków jednoznacznie wskazują na rażące ruszenie art. 9 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w decyzjach Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] maja 1978r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).