IV SA/Wa 793/07

Dnia 23 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 roku sprawy ze skargi B. G., M. G. oraz D. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie przejęcia mienia na podstawie umów międzynarodowych - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) stycznia 2007 r. stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. (...) stanowiącej niegdyś własność F. G., a obecnie Gminy K. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz skarbu państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960 r. miedzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym Roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano m.in., ze art. 2 w/w ustawy dawał legitymację Ministrowi Finansów do wydawania deklaratoryjnych decyzji w przypadku przyznawania odszkodowania za nieruchomość pozostawioną w Polsce. W przedmiotowej sprawie Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych decyzją nr (...) wydaną w następstwie stosownego wniosku L. G. (...) przyznała mu na mocy układu polsko-amerykańskiego z dnia 16 lipca 1960 r. odszkodowanie m.in. za nieruchomość położoną w K. przy ul. (...). W odpowiedzi na zarzut, że L. G. nie otrzymał odszkodowania podkreślono, że fakt złożenia wniosku do komisji Odszkodowawczej o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione w Polsce i przyznanie odszkodowania przez Komisję spowodował wygaszenie wszelkich roszczeń jakie do tej pory mogły być podnoszone. Zdaniem organu użycie przez Ministra Finansów sformułowania "otrzymał odszkodowanie" należy interpretować tylko i wyłącznie jako przyznanie odszkodowania, co ma swoje uzasadnienie w świetle treści art. III układu polsko-amerykańskiego, zgodnie z którym suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych została rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału zastosowanymi wedle uznania Rządu USA. Rząd Polski nie biorąc udziału w rozdziale kwoty przekazanej zgodnie z Układem nie mógł żądać dowodów zaspokojenia poszczególnych roszczeń poprzez zapłatę określonych sum pieniężnych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest brak w archiwach polskich jakichkolwiek dowodów wypłaty beneficjentom odszkodowania na podstawie Układu. Organ powołał się również na wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r. (OSK 154/04) oraz na jego uzasadnienie w którym tenże Sąd uznał, że dowód wypłacenia i przyjęcia odszkodowania nie jest w tego typu sprawach wymagany. W związku z tym rozumienie wyrażenia "otrzymał odszkodowanie" w ściśle literalnym znaczeniu mija się z intencjami zarówno organu jak i NSA. Należało w związku z tym uznać, iż L. G. przyznano odszkodowanie co z kolei stanowiło podstawę do wydania decyzji deklaratoryjnej. Jeśli chodzi o zarzut, że odszkodowanie zostało przyznane za ograniczenie praw do nieruchomości, a nie za utratę prawa własności organ stwierdził, że ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 10 poz. 59) nie zmieniła stosunków własnościowych, a wprowadziła jedynie ograniczenia w zakresie swobody zawierania umów najmu lokali oraz ustalania wysokości czynszu. Mogło to oznaczać utratę używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń które ograniczały lub uszczuplały prawa i interesy w rozumieniu art. II lit. b Układu. Komisja uznała jednak, że miał tu miejsce przypadek utraty, a nie ograniczenia użytkowania nieruchomości i traktując tę utratę jako ostateczną i całkowitą przyznała z tego tytułu odszkodowanie równoważne wartości udziału wnioskodawcy w tejże nieruchomości. Potwierdzeniem powyższego jest treść decyzji Komisji Odszkodowawczej. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przejściem prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest zdaniem organu zrzeczenie się i przeniesienie na Rząd Polski "całego prawa, tytułu własności i udziału w takich pozycjach mienia na których opiera się orzeczenie". Oświadczenie to w sposób stanowczy potwierdza, iż L. G. występując o przyznanie odszkodowania sam uznał, że sporna nieruchomość została przejęta przez Państwo Polskie. W skardze na decyzję Ministra Finansów podniesiono zarzut obrazy przepisów Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, a Rządem PRL dotyczącego roszczeń obywateli USA sporządzonego w Waszyngtonie w dniu 16.07.1960 r., a nadto ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), jak również art. 21 i 64 Konstytucji RP. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślają, m.in. że warunkiem niezbędnym pozwalającym na stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości jest wypłata odszkodowania co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wskazano również, że odszkodowanie które miało być przyznane przez Komisję Stanów Zjednoczonych Ameryki było traktowane jako należne w związku z ograniczeniem prawa użytkowania i korzystania z prawa własności nieruchomości. Ograniczenie to miało wynikać z zastosowania przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe, która w niczym nie zmieniała stosunków własnościowych i nie pozbawiała prywatnych właścicieli własności nieruchomości. W ocenie skarżących z przyznania oraz wypłacenia odszkodowania można byłoby jedynie wnioskować, że wygasły wszelkie roszczenia właściciela wobec Państwa Polskiego z tytułu szkody poniesionej w wyniku ograniczenia jego praw w zakresie korzystania z nieruchomości i decydowania o jej przeznaczeniu, a nie pozbawienia własności. Zdaniem skarżących przejście nieruchomości bez wypłaty odszkodowania sankcjonowałoby bezpodstawne wzbogacenie Skarbu Państwa kosztem osób fizycznych które na skutek II wojny światowej bez żadnego ekwiwalentu straciły gromadzone przez lata prywatne majątki. Skoro więc RP jest państwem praworządnym to nie może sankcjonować pozbawiania kogokolwiek majątku bez stosownego ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sad zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wypada jednak podkreślić, iż kwestia przejęcia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. W sprawie IV SA/Wa 1175/05 WSA uchylił bowiem wcześniej wydaną decyzję w tej materii, jak również decyzję ją poprzedzającą. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia były względy natury proceduralnej, albowiem organy nie zapewniły wszystkim uprawnionym możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym spornej nieruchomości. W toku postępowania jakie prowadzono przed organem po wyroku WSA z dnia 26.09.2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1175/05) ustalono krąg osób których udział w sprawie był wymagany, zaś merytorycznie podtrzymano wcześniejsze stanowisko. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowe. Zawarty w dniu 16 lipca 1960 r. w Waszyngtonie Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem PRL przewidywał, iż po jego wejściu w życie Rząd PRL zapłaci 40 milionów dolarów USA na "całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zarówno osób fizycznych jak i prawnych do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu". Układ ten przyznawał, regulował i zaspokajał prawo do odszkodowania dla obywateli USA niezależnie od tego, jak uprawnienia osób których mienie zostało przejęte przez Państwo były uregulowane w ustawodawstwie polskim. Rozstrzygające znaczenie miało to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na Układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu USA i czy takie odszkodowanie mu przyznano na tej właśnie podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Zauważyć należy, ze Państwo Polskie przekazało kwotę uzgodnioną w Układzie. Podkreślenia wymaga również to, że obywatele polscy którzy znaleźli się za granicą lecz nie przyjęli obcego obywatelstwa nie mogli skorzystać z dobrodziejstwa jakim były rekompensaty wypłacane na podstawie Układu. Oprócz Układu o którym wyżej mowa, podpisany został również w dniu 29 listopada 1960r. protokół, w którym przedstawiciele układających się stron, ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji układu. I tak, reprezentant Stanów Zjednoczonych zobowiązany został do przekazywania reprezentantowi Polski dokumentów będących dowodem wygaśnięcia prawa osób, które otrzymały odszkodowanie (pkt 7 protokołu). Wyliczono tam trzy kategorie dokumentów, nawiązując do każdego z trzech tytułów wypłat odszkodowania przewidzianych w art. II Układu. Zgodnie z protokołem o którym mowa, reprezentant USA miał przekazywać stronie polskiej następujące dokumenty: * papiery wartościowe emitowane przez osoby prawne, a stanowiące własność takich osób, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na nacjonalizacji lub innego rodzaju przejęcia przez Polskę całej własności takich osób prawnych, * podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce, jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach, - uwierzytelnione zrzeczenie się, podpisane przez osoby które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na długach przedsiębiorstw znacjonalizowanych lub przejętych przez Polskę. W tym miejscu wypada zwrócić uwagę na pewną oczywistość wynikającą z postanowień układu oraz protokołu podpisanego w dniu 29 listopada 1960r. Otóż nikt nie zmuszał obywateli Stanów Zjednoczonych do występowania z roszczeniami odszkodowawczymi przeciwko rządowi polskiemu. Poza tym przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia własności w Polsce uzależnione było od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności. Niezależnie od charakteru i skutków cywilno-prawnych takich oświadczeń, podnieść należy, że były one bez wątpienia wyrazem świadomości składających je podmiotów, że mienie pozostawione w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretów tam obowiązujących, a poza tym były wyrazem rezygnacji z dochodzenia praw w zamian za wypłacone odszkodowania. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że układające się strony, tj. PRL i USA traktowały te oświadczenia jako dowód załatwienia wszelkich roszczeń, zarówno finansowych jak i rzeczowoprawnych obywateli USA wobec Polski. Poza tym umowa z dnia 16 lipca 1960r. jest uznawana przez rządy obu krajów za ostateczną, nieodwołalną, ważną i obowiązującą zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Strona amerykańska prezentuje oprócz tego stanowisko, że przez umowę z dnia 16 lipca 1960r. interesy ogółu osób wnoszących roszczenia zostały rozwiązane najlepiej jak tylko było to możliwe w istniejącej wówczas sytuacji. Niewątpliwie umowa z dnia 16 lipca 1960r. została wykonana przez stronę polską w całości. Jej wykonanie polegało na przekazaniu umówionej kwoty 40 milionów dolarów USA rządowi Stanów Zjednoczonych. W przedmiotowej sprawie przyznanie odszkodowania L. G. zostało poprzedzone zgłoszeniem przez niego stosownego roszczenia (...) oraz oświadczeniem o przekazaniu, zrzeczeniu i przeniesieniu na Rząd Polski tytułu własności do nieruchomości znajdującej się m.in. w K. przy ul. (...). Z treści oświadczenia L. G. nie wynika, aby odnosiło się ono li tylko do ograniczeń związanych z prawem jej używania i korzystania w Polsce, a wynikających z wówczas obowiązujących przepisów prawa lokalowego. Przepisy te poza tym nie ingerowały w stosunki własnościowe w tym znaczeniu, że nie miały wpływu na osobę właściciela, a to oznacza, iż L. G. mógł zrzec się prawa do budynku tamże posadowionego, mimo tego, że swojego prawa własności nie mógł w stosunku do tegoż budynku swobodnie wykonywać. Odszkodowanie jakie zostało mu przyznane było więc ściśle związane z treścią zgłoszonego roszczenia i złożonego oświadczenia. Przyznanie odszkodowania przez Komisję Amerykańską pozwalało w okolicznościach przedmiotowej sprawy na wdrożenie procedury przewidzianej w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). Zupełnie inną kwestią jest natomiast kwestia faktycznej wypłaty odszkodowania będącej następstwem jego przyznania. Na to bowiem strona polska nie miała żadnego wpływu, albowiem jej zobowiązanie wynikające z umowy z dnia 16 lipca 1960r. sprowadzało się li tylko do przekazania określonej sumy pieniędzy. To zaś, w jaki sposób pieniądze te były dzielone pozostawało wyłącznie w gestii USA. Jeśli istotnie było tak, że F.G. mimo przyznania odszkodowania, pieniędzy w sensie faktycznym nie otrzymał, to w chwili obecnej jego spadkobiercy mogą ewentualnie domagać się jego wypłaty, ale od strony amerykańskiej, nie zaś od strony polskiej. W takim postępowaniu mogą zostać ujawnione także przyczyny braku wypłaty odszkodowania o którym mowa. Cala dokumentacja która dotyczy tej sprawy znajduje się w USA i jedynie organy tego państwa są właściwe - co podkreślono już wyżej - do rozpoznania ewentualnych roszczeń o zapłatę. Zdaniem Sądu, fakt braku zapłaty odszkodowania mimo jego przyznania, nie pozbawia Ministra Finansów możliwości wydania decyzji o której mowa w art. 2 w/w ustawy. Identyczne stanowisko zajął w omawianej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 17 maja 1999r. (ONSA 1999/4/110). Stwierdził bowiem, że rozstrzygające znaczenie ma to, za co i w jakiej wysokości odszkodowanie zostało przyznane, a nie to w jakim stopniu decyzja o przyznaniu odszkodowania została wykonana przez Stany Zjednoczone. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest przepis art. 151 p.p.s.a.