IV SA/Wa 794/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwów "Fundacji [...]" z siedzibą w [...], M. M., E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "Fundacji [...]" z siedzibą w [...] kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. M. kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. M. kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję Zarządu [...] z dnia [...] marca 2017 r. ustalającą na rzecz E. M- B warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych z funkcją usługową w parterach, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] w [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciwy na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] wnieśli: "Fundacja [...]" z siedzibą w [...] (zwana dalej Fundacją), M. M. i E. M.- B.. Fundacja zarzuciła decyzji naruszenie art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wniosła na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. o uchylenie decyzji w całości. M. M. i E. M.- B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili: A. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i wydanie decyzji uchylającej Decyzję Zarządu [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo możliwości rozpoznania sprawy merytorycznie przez SKO; B. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego-w związku z całkowitym pominięciem wniosku dowodowego z dnia 18 maja 2017 r. w przedmiocie uzupełnienia materiału dowodowego o protokół kontroli nr [...]; C. naruszenie art. 7, art. 77 §1 k.p.a. i 107§ 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, które skutkuje nieprawidłowością uzasadnienia decyzji SKO, w tym poprzez nie odniesienie się do zarzutów z odwołań i stanowiska wnioskodawczym Pani E. B. M.: D. naruszenie art. 11 i 107 §3 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie Decyzji SKO oraz brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia Decyzji SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej "ppsa), ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r.. W myśl art. 64a ppsa, sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie zatem z art. 151a § 1 zd. 1 ppsa, uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa, zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej prawidłowego rozstrzygnięcia, skoro kontrolowana decyzja nie jest wyrazem merytorycznego stanowiska organu odwoławczego. Według art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciwy zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło, iż istotne braki w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczą analizy architektoniczno-urbanistycznej, która ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem w aktach administracyjnych przekazanych sądowi przez organ znajduje się zarówno wymagany na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego załącznik do decyzji w postaci wyników analizy (część tekstowa i graficzna), jak też dokument w postaci analizy urbanistycznej, którą organ I instancji w tej sprawie niewątpliwie przeprowadził. Kolegium stwierdziło, że w przeprowadzonej analizie brak jest wszystkich danych dotyczących wartości odnoszących się do zabudowy w obszarze analizowanym, dotyczących każdej poszczególnej, istniejącej zabudowy (wysokości, szerokości elewacji, wskaźnika zabudowy, kształtu dachu, nachyleń) także przedstawienia wyliczeń dotyczących wartości określonych dla planowanej zabudowy - średnie i te dotyczące odstąpienia, które w przedmiotowej sprawie organ zastosował. Organ odwoławczy najwyraźniej pomylił wymagany przez w/w przepis rozporządzenia załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, a zatem swoistego podsumowania wniosków wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, z samą analizą i nie dostrzegł, że taka analiza stanowi element materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, załączona do akt administracyjnych dokument w postaci analizy urbanistycznej zawiera dane (parametry, wskaźniki) dotyczące istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, które rzeczywiście konieczne są do wydania merytorycznej decyzji polegającej na ustaleniu wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dane te konieczne są przede wszystkim dlatego, że ze względu na treść przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia w pierwszej kolejności przy ocenie czy planowana zabudowa kontynuuje cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, dla niektórych wskaźników i parametrów branych pod uwagę, zasadą jest odniesienie się do średnich wartości charakteryzujących istniejącą już zabudowę. Od tej zasady, jak też kontynuacji linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich, czy też wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, możliwe jest zastosowanie wyjątków. Odstępstwa te możliwe są wówczas, gdy zasadność i dopuszczalność innego określenia wymagań dla nowej zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co powoduje, że musi ona zawierać także przemawiającą za tym zabiegiem argumentację. W przedmiotowej sprawie w analizie zawarto argumentację wskazującą, że zaproponowane wymagania dla nowej zabudowy określono częściowo na podstawie średnich wartości dotyczących zabudowy istniejącej na nieruchomościach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji. Tak więc zastosowano odstępstwa od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym, a rolą organu odwoławczego była ocena, czy ich zastosowanie było uzasadnione i poparte wystarczająco przekonującą argumentacją wynikającą z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tym samym zarzuty zawarte w sprzeciwach E.M.- B. i M. M. okazały się zasadne. Odnosząc się do tożsamego zarzutu skarżących, sąd stwierdza, iż Kolegium przekazując sprawę do ponownego rozpoznania powinno wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast SKO ograniczyło się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "ustalenie w decyzji, że teren inwestycji odpowiada warunkom przedstawionym w analizie wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przez organ administracyjny rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego zasady regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W ocenie sądu Kolegium nie dokonało powtórnej analizy materiału dowodowego, nie rozpatrzyło żądań stron i nie ustosunkowało się do nich w uzasadnieniu decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty jest pogląd, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art.136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie został zgromadzony w stopniu wystarczającym, a kwestią sporną zostaje tylko jego ocena. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Kastoryjny charakter decyzji Kolegium powoduje de facto, iż postępowanie staje się jednoinstancyjne. Wprowadzenie instytucji sprzeciwu miało zapobiec właśnie takim sytuacjom, gdy organ II instancji bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy uchyla decyzje organu I instancji. Natomiast organ I instancji, nie mając szczegółowych wytycznych co do wad uchylonej decyzji, wydaje ponownie decyzję, która może znowu zostać uchylona przez organ II instancji. Może to w konsekwencji prowadzić do patologicznego przeciągania postępowania. Zadaniem organu odwoławczego będzie zatem ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i rozstrzygnięcie sprawy przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku. Na marginesie Sąd uznał za bezzasadny również zarzut dotyczący naruszenia prawa poprzez brak doręczenia decyzji I instancji pełnomocnikowi strony postępowania (Stowarzyszeniu [...] "[...]’ i niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Należy wskazać, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...] "[...]’ pismem z dnia 22 lutego 2016 r. powiadomiło organ o ustanowieniu pełnomocnika oraz kolejnym pismem z dnia 19 września 2016 r. zawiadomiło organ o zmianie jego adresu do korespondencji. Decyzja Zarządu [...] z dnia [...] marca 2017 r. została doręczona bezpośrednio skarżącemu, zamiast jego pełnomocnikowi. Ustanowiony w postępowaniu pełnomocnik [...] kwietnia 2017 r. złożył skutecznie odwołanie od decyzji. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy powyższe naruszenie nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania i nie spowodowało to dla strony żadnych negatywnych skutków. Należy wskazać, że sytuacji kiedy strona po otrzymaniu decyzji organu wniosła w ustawowym terminie odwołanie, należy przyjąć, że doręczenie decyzji skarżącej zamiast pełnomocnikowi było skuteczne. Strona ma prawo podjąć każdą czynność w sprawie z pominięciem pełnomocnika (nawet działając przez innego pełnomocnika). W przeciwnym wypadku doszłoby do swoistego "ubezwłasnowolnienia" strony postępowania, która nie miałaby prawa do podjęcia samodzielnie (z pominięciem ustanowionego pełnomocnika) żadnej czynności w sprawie toczącej się z jej udziałem. Skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji doręczonej stronie, a nie jej pełnomocnikowi wyłącza możliwość uznania doręczenia tej decyzji za nieprawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, którymi w niniejszej sprawie były wpisy od sprzeciwów w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art 200 w zw. z art 64 b § 2 P.p.s.a. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 2263).