IV SA/Wa 795/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent W. (dalej "organ I instancji"), działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt , art. 7 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej "ustawą o dostępie do informacji"), § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku T.W. Spółka z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej "[...]" na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] i ul. [...] w Dzielnicy [...] W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący"), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o włączenie Stowarzyszenia do postępowania w sprawie uchylenia decyzji na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 706, zwanej dalej "Konwencją z Aarhus"), stosowanej bezpośrednio przez art. 9, art. 91 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że organizacje ekologiczne, zgodnie z art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 34 ust. 4 k.p.a. wówczas nie stosuje się. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Organ odwoławczy wskazał jednak, że przedmiotowe postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, a zatem nie można uznać, że Stowarzyszenie mogło wstąpić do niniejszego postępowania na podstawie art. 44 ustawy o dostępie do informacji. Planowana inwestycja zaliczana jest bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. W toku postępowania, po uzyskaniu w tym względzie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., organ I instancji w niezaskarżalnym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, postępowanie z udziałem społeczeństwa może rozpocząć się dopiero po nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny i przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy wskazał również, że akta przedmiotowej sprawy nie dają podstaw do uznania, że Stowarzyszenie przystąpiło w trybie art. 31 k.p.a. do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Wprawdzie w treści odwołania Stowarzyszenie zażądało dopuszczenia jej na prawach strony do postępowania odwoławczego, jednak w ocenie Kolegium w okolicznościach sprawy żądanie to jest niedopuszczalne, a biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania, wyrażoną jako ogólną zasadę postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), odstąpiono od wydania w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., wydany w sprawie II OSK 2655/11 (publ. Cbois), z którego wynika, że organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji organu I instancji, stąd przedmiotowe odwołanie, wniesione przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie jest ani stroną niniejszego postępowania, ani nie został dopuszczony do udziału w nim na prawach strony przed jego zakończeniem, jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie, wnioskując o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy art. 31 k.p.a., art. 87 ust. 1, art. 9 i art. 91 Konstytucji RP w związku z art. 9 Konwencji z Aarhus. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy zobowiązany był wziąć pod uwagę art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, którego treść jest zbieżna z art. 10 a Dyrektywy Rady nr 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (dalej "Dyrektywa z 1985 r.", obecnie art.11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE – przypis Sądu). Wskazane regulacje w sposób jednoznaczny rozgraniczają prawa "społeczności" i "zainteresowanej społeczności" w postępowaniach administracyjnych i podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. Zdaniem skarżącego, organizacja ekologiczna w sprawach dotyczących środowiska ma ten sam status, co "zainteresowana społeczność" w rozumieniu Konwencji z Aarhus i Dyrektywy z 1985 r., a na gruncie prawa polskiego strony postępowania (art. 28 i art. 29 k.p.a.). Stowarzyszenie stwierdziło, że organizacja ekologiczna ma prawo wnieść odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, czyli wydanej w postępowaniu nie wymagającym udziału społeczeństwa. Powyższą tezę, zdaniem skarżącego, potwierdza opinia Rzecznika Generalnego Juliane Kokott, przedstawiona 22 stycznia 2009 r. w sprawie C-75/08, którą Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał za słuszną w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009. Stwierdzony przez ETS obowiązek upublicznienia uzasadnienia decyzji o niepoddawaniu przedsięwzięcia ocenie środowiskowej (pkt. 66 uzasadnienia wyroku) wynika z celu, jakim jest umożliwienie dokonania oceny zasadności zaskarżenia tej decyzji przez zainteresowane osoby, także mieszczące się w tym pojęciu organizacje ekologiczne. Jednocześnie Stowarzyszenie podniosło w skardze, że prawidłowa analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji (szczególnie art. 63 tej ustawy) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w kontekście zapisów Dyrektywy z 1985 r. nakazuje przyjąć, że planowana inwestycja, która przekracza ustaloną wielkość (próg), bezwzględnie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na potwierdzenie tego stanowiska Stowarzyszenie obszernie zacytowało w tym zakresie wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-66/06 z dnia 20 listopada 2008 r. W konkluzji skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, iż z mocy prawa obowiązującego w Polsce i Unii Europejskiej organizacji ekologicznej nie przysługuje prawo skarżenia decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się bez udziału społeczeństwa. Gdyby organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa w zakresie klasyfikowania przedsięwzięć do oceny oddziaływania na środowisko, to przedmiotowe postępowanie toczyłoby się z udziałem społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia z przyczyny podmiotowej - braku po jego stronie legitymacji do wniesienia środka odwoławczego. Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a więc nie było stroną, której zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, że Stowarzyszenie nie złożyło odwołania od decyzji organu I instancji w celu ochrony własnego interesu prawnego – we własnej sprawie. Zgodnie jednak z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem I instancji, zakończonym decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., a dopiero w odwołaniu zawarło wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W związku z tym należy stwierdzić, że nie uzyskało ono uprawnień strony postępowania, w tym prawa odwołania od decyzji organu I instancji. Z użytego w art. 31 § 3 k.p.a. sformułowania "uczestniczy na prawach strony" wynika bowiem, że te prawa (w tym prawo do odwołania) służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. W zakresie wykładni normy prawnej zawartej w art. 31 § 3 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie postępowania administracyjnego, że jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia odwołania służy stronie (art. 127 § 1 k.p.a.), a zatem postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 589). Ten pogląd prezentuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2013 r., IV SA/Wa 1900/12, wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2655/11, publ. cbois). Skoro więc Stowarzyszenie nie wybrało możliwości dopuszczenia go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a. przed organem I instancji, to nie mogło skutecznie wnieść odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Należy jednak zaznaczyć, że stosownie do art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o dostępie informacji w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, udział organizacji ekologicznych możliwy jest jedynie w tych postępowaniach, w których wymagany jest udział społeczeństwa. Wówczas zgłoszenie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie odwołało się od decyzji organu I instancji, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, a zatem postępowania, w którym nie był wymagany udział społeczeństwa. Zatem nie miało ono legitymacji do wystąpienia z odwołaniem na podstawie ustawy o dostępie do informacji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można było zastosować regulacji zawartych w Konwencji z Aarhus i właściwych przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r. Nr 26, str. 1), których ideą jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Regulacje zawarte w wymienionych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Sposób sformułowania przepisów zarówno Konwencji z Aarhus, jak i w/cyt. Dyrektywy wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej. Skarżąca w skardze zacytowała fragmenty wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn.. C-75/08, jednak wyrok ten nie dotyczy dopuszczalności wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną, a kwestii obowiązku uzasadnienia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i dopuszczalności skargi wniesionej do sądu na decyzję, która nie została uzasadniona. W treści ww. wyroku Trybunał wskazuje na konieczność zapewnienia zainteresowanym osobom należytej kontroli nad decyzjami właściwych organów administracji o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt 53 uzasadnienia wyroku). Organizacja ekologiczna na gruncie polskiego prawa może uzyskać prawa strony w postępowaniu, w których stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o ile wcześniej wystąpi z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a organ administracji wyda w tym zakresie pozytywne postanowienie. Co istotne, odmowa wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej (także ekologicznej) lub odmowa dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, podlega kontroli instancyjnej i sądowej. Jednak Stowarzyszenie nie występowało w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić, że cel Dyrektywy i Konwencji w zakresie dostępu organizacji ekologicznych do procedury odwoławczej w postępowaniach dotyczących środowiska, nie jest w polskim porządku prawnym realizowany. Zatem ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi podniesione przez Stowarzyszenie Sąd uznał za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na badanie legalności rozstrzygnięcia procesowego, Sąd nie odnosił się w uzasadnieniu wyroku do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zasadności wymogu dla planowanej inwestycji przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.