IV SA/Wa 795/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 roku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.); art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz na podstawie art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia z dnia 30 czerwca 2014 r. Wójta Gminy [...], na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], którym odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż przedłożony do uzgodnienia projekt planu narusza zapisy Rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia "Planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego". W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Pismem z dnia 27 września 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] przedłożył do uzgodnienia, na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska [...] projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla fragmentu wsi [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...].11.2013r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na naruszenie przepisów Rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia "Planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Organ I instancji podkreślił, że projekt ww. miejscowego planu w wersji proponowanej przez Wójta Gminy [...] podejmuje po raz kolejny próbę usankcjonowania sytuacji prawnej zagospodarowania nieruchomości leśnych, na których w warunkach samowoli budowlanych posadowiono obiekty budowlane o rekreacyjnym charakterze użytkowania. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] wskazał, że warunkiem uzgodnienia przedmiotowego projektu planu jest doprowadzenie do zgodności jego ustaleń z zapisami Planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego poprzez wprowadzenie na całym obszarze objętym projektem planu funkcji lasów z gospodarką leśną prowadzoną zgodnie z przepisami odrębnymi, bez możliwości użytkowania rekreacyjnego przedmiotowych gruntów leśnych oraz umieszczenie w projekcie planu ustalenia, iż cały teren opracowania znajduje się w granicach prawnych form ochrony przyrody (tj. [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 [...]), w odniesieniu do których obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz stosowne przepisy odrębne. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Wójt Gminy [...], który nie zgodził się z tezą, że projekt planu podejmuje próbę usankcjonowania samowoli budowlanych zrealizowanych w granicach planu, ponieważ w uchwale wskazano, że realizacja nowych obiektów będzie możliwa dopiero po wyeliminowaniu wszystkich obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. W ocenie Wójta po dokonaniu rozbiórek przedmiotowych obiektów budowlanych nie istnieje możliwość przywrócenia zasobów i walorów przyrodniczych, gdyż teren leśny podzielony został w większości na bardzo małe działki i właściciele poszczególnych działek nie zrezygnują z ich rekreacyjnego użytkowania. Nadto, przedmiotowy teren zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących ośrodków wypoczynkowych oraz obiektów ruchu turystycznego. Skarżący również podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] już kilkakrotnie odmawiał uzgodnienia przedmiotowego projektu planu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości ww. postanowienie Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał na konieczność przeanalizowania wpływu realizacji projektu planu miejscowego na ochronę przyrody [...] Parku Krajobrazowego w kontekście zapisów Planu ochrony tego Parku. W dalszej kolejności Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił uwagę na potrzebę zbadania oddziaływania realizacji projektu planu na obszar Natura 2000 [...]. Mając na uwadze powyższe, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] powtarzając postępowanie stwierdził, iż projekt planu nie może zostać uzgodniony, ponieważ jego realizacja negatywnie wpłynęłaby na ochronę przyrody [...] Parku Krajobrazowego oraz przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., ponownie odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...], gmina [...]. Na powyższą odmowę uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zażalenie złożył Wójt Gminy [...]. Rozpatrując sprawę ponownie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone ww postanowienie z dnia [...] maja 2014r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu organ podniósł, że teren objęty projektem planu położony jest około 90 m od jeziora [...] na południowo wschodnim jego końcu. Północna krawędź terenu bezpośrednio przylega do kanału rzeki [...]. Większość terenu objętego planem jest nielegalnie zagospodarowana, tj. zabudowana budynkami rekreacyjnymi zrealizowanymi w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne z ustaleniami Planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego albowiem dopuszczają możliwość zalegalizowania nielegalnej zabudowy na działkach objętych projektem, a także dalszą zabudowę terenów dotąd niezabudowanych. Mając na uwadze powyższe, takie działanie będzie miało negatywny wpływ na ochronę przyrody [...] Parku Krajobrazowego, w kontekście obowiązującego Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, zapisy przedłożonego do uzgodnienia planu miejscowego są również niezgodne z celami ochrony, dla których utworzono [...] Park Krajobrazowy, zgodnie bowiem z § 2 pkt 2 i 8 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] szczególnymi celami ochrony Parku jest m.in. utrzymanie spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja, z uwzględnieniem potrzeb ochrony siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin, grzybów i zwierząt oraz ich siedlisk, a także ochrona i rewaloryzacja mozaiki krajobrazu leśnego i rolniczego (...). Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, projekt przedmiotowego planu obejmuje tereny stanowiące kompleks leśny, a więc utrzymanie na tym terenie zabudowy rekreacyjnej, będzie godzić w ww. cele ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Zarówno istniejąca zabudowa, jak też jej dalszy rozwój przerwie spójność przestrzenną ekosystemów leśnych i zdegraduje występujący na danym terenie krajobraz leśny, co będzie miało negatywny wpływ na ochronę przyrody [...] Parku Krajobrazowego. Jednakże z drugiej strony ww organ podniósł, iż biorąc pod uwagę lokalizację zakresu planowanej inwestycji, a także zagrożenia dla ww. obszarów Natura 2000, opisanych w Prognozie oddziaływania na środowisko oraz ze względu na niedużą skalę inwestycji oraz fakt, że część zabudowy już istnieje, wskazać należy, że realizacja zapisów miejscowego planu nie wpłynie znacząco negatywnie na przedmiotowy obszar. Natomiast zaskarżone postanowienie wydane w drodze rozpoznania wniesionego zażalenia podyktowane było w szczególności zasadą ostrożności, wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.) i obligującą do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub będą je ograniczały do pewnego minimalnego stanu akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 kpa w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: u.p.z.p.). przez naruszenie formy i zakresu uzgodnień, w tym poprzez brak podstawy prawnej dla wskazanych przez organ warunków uzgodnienia; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., gdyż zgodnie z powołanymi przepisami uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opisanych jw. warunków spełnia; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p, - przez nieuzasadnioną ingerencją w sferę zadań własnych gminy a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie jej władztwa planistycznego; 4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pominięcie zebranego w sprawie materiału. I wniósł o : 1. Uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jako sprzecznego z prawem, 2. Zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący podniósł, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, a przesłanki do jego wydania są sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zasadami logiki. Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako sprzeczne z prawem, nie może się ostać w obrocie prawnym. W dalszej kolejności przytoczył szeroką argumentację uzasadniającą reprezentowane przez niego stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity w Dz. U. z 2013 r.t poz. 627 ze zm,) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej parku krajobrazowego oraz istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] w sprawie ustanowienia "Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego" zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody wiążące m.in. Wójta Gminy [...] w trakcie prac planistycznych, w zakresie uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, co wynika z brzmienia art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia m.in. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych). Natomiast treść art. 2 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy stanowi, iż celem ochrony przyrody jest również utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. W przedmiotowym projekcie planu, przeznaczenie terenów leśnych pod zainwestowanie rekreacyjne może powodować utratę siedlisk gatunków. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele letniskowe przedmiotowego terenu położonego w znacznie większym obszarowo kompleksie leśnym może spowodować wyeliminowanie bądź utrudnienie możliwości wykorzystania tego terenu przez te gatunki. Usankcjonowanie nielegalnej zabudowy letniskowej na gruntach leśnych oraz wprowadzenie nowej zabudowy letniskowej na dalszych nieruchomościach leśnych, użytkowanych w znacznej mierze w okresie lęgowym ptaków eliminuje wykorzystanie tych terenów aktualnie, jak i w przyszłości jako siedlisko gatunków. Realizacja osiedla letniskowego według projektu planu przyczyni się do zmniejsza możliwość zasiedlenia tych terenów leśnych przez różne gatunki, tym samym uniemożliwi ewentualny wzrost liczebności na terenie obszaru przedmiotowego kompleksu leśnego. W myśl art. 16 ust. 1 ww. ustawy "park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju". Jednakże, w szczególności należy mieć na uwadze postanowienia Planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 64, poz. [...], stanowiący załącznik nr [...] do rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...], który m.in. stanowi, iż na terenach leśnych konieczne jest zachowanie istniejących osad leśnych, ograniczenie nowej zabudowy do sytuacji wynikających z prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej i obsługi szlaków turystycznych, dopuszczenie zagospodarowania związanego z zapewnieniem niezbędnych powiązań komunikacyjnych i infrastrukturalnych, wynikających z planów zagospodarowania przestrzennego; ograniczenie budowy nowych dróg na gruntach leśnych. Powyższy plan przewiduje również zachowanie zasadniczego leśnego sposobu użytkowania a zróżnicowane przestrzennie ograniczenia w użytkowaniu niektórych części terenów podporządkowane są ochronie wartości przyrodniczych i krajobrazu. W dziale "Kształtowanie zabudowy i zagospodarowania Parku" przyjęto m.in. zasadę kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów osadnictwa, zgodnie z którą nowe budynki i budowle należy lokalizować w odległości nie mniejszej niż 30 m od granicy lasu, z wyjątkiem obiektów gospodarki leśnej oraz urządzeń służących obsłudze tras turystycznych, we wsiach o zwartej zabudowie, natomiast nowa zabudowa mieszkaniowa oraz nowe rolnicze siedliska zagrodowe powinny być lokalizowane w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy, zachowanie istniejących osad leśnych, ograniczenie nowej zabudowy do sytuacji wynikających z prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej i obsługi szlaków turystycznych (...). Ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Teren objęty przedmiotowym projektem planu jest w zdecydowanej większości nielegalnie zagospodarowany budynkami rekreacyjnymi zrealizowanymi w ramach samowoli budowlanej. Natomiast proponowane zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne z ustaleniami Planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego, dopuszczając możliwość zalegalizowania nielegalnej zabudowy a także dalszą zabudowę terenów dotąd niezabudowanych. Stąd też, w ocenie Sądu, realizacja ww zapisów planu będzie miała zdecydowanie negatywny wpływ na ochronę przyrody [...] Parku Krajobrazowego. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego, co miało niewątpliwie miejsce w rozpoznawanej sprawie. Natomiast warunkiem uzgodnienia przedmiotowego projektu planu miejscowego, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest doprowadzenie do zgodności jego ustaleń z zapisami Planu Ochrony [...]PK poprzez wprowadzenie, na całym obszarze objętym projektem planu, funkcji lasów z gospodarką leśną prowadzoną zgodnie z przepisami odrębnymi, zgodnie z obowiązującymi postanowieniami Planu ochrony, bez możliwości użytkowania rekreacyjnego przedmiotowych gruntów leśnych, w sposób przewidziany przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Realizacja ustaleń projektu ww miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszałaby wymagania ochronne obszaru objętego Planem Ochrony [...]PK co, zdaniem Sądu, obligowało Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] do odmowy jego uzgodnienia, bez konieczności powoływania się na zasadę ostrożności, wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.), do której w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 roku odwołał się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Należy również wskazać, iż zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, projekty planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W stosunku do ww. formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz zawarty w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Stąd też mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne organ I instancji prawidłowo odmówił wnioskowanego uzgodnienia. Sąd natomiast nie podziela stanowiska organu II instancji, w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia, iż mając na uwadze lokalizację zakresu planowanej inwestycji, zagrożenia dla ww. obszarów Natura 2000 opisanych w Prognozie oddziaływania na środowisko, niedużą skalę inwestycji oraz fakt, że część zabudowy na omawianym obszarze już istnieje, realizacja zapisów miejscowego planu nie wpłynie znacząco negatywnie na przedmiotowy obszar. Zdaniem Sądu przewidziana przedmiotowym planem zabudowa terenów leśnych, nawet po usunięciu dotychczas istniejącej, powodować będzie znaczne obciążenie dla całego ekosystemu. Zarówno istniejąca zabudowa, jak też jej dalszy rozwój przerwie spójność przestrzenną ekosystemów leśnych i zdegraduje występujący na danym terenie krajobraz leśny, co będzie miało niebagatelne skutki i negatywny wpływ na ochronę przyrody [...] Parku Krajobrazowego. Ale przede wszystkim, co zostało wyżej wskazane, projekt przedmiotowego planu obejmuje tereny stanowiące kompleks leśny i utrzymanie na tym terenie zabudowy rekreacyjnej, godzić będzie w ww. cele jego ochrony i co dodatkowo, absolutnie nie znajduje poparcia w obowiązujących ustaleniach Planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. W konkluzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając to wszystko na uwadze, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.