IV SA/Wa 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. J. i J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2010 r. - zaskarżoną skargą przez K. J. i J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2009r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z [...] lipca 1978r., na mocy której przejęto na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone we wsi S., stanowiące ówcześnie własność E.S. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: K. J. i J. G. - spadkobierczynie E. S. - wniosły o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z [...] lipca 1978 r. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku doszło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1978r. Decyzja będąca przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym została wydana na podstawie art. 9 ust 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstwa rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118, ze zm.). W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) określono warunki kwalifikujące dane gospodarstwo rolne do wykazujących niski poziom produkcji. Minister podał, iż z zebranego materiału dowodowego w postępowaniu zwyczajnym wynika, że właścicielem przedmiotowego gospodarstwa rolnego była E. S., która już pod względem wieku spełniała warunek określony w art. 9 ust. 2 ww ustawy. Z kolei w protokole sporządzonym podczas przeprowadzonej [...] maja 1977r. lustracji stwierdzono, iż gospodarstwo wskutek zaniedbania wykazywało niski poziom produkcji. Z ogólnej powierzchni gospodarstwa, a wynoszącej [...] ha (grunty rolne obejmowały [...] ha) w latach 1974 - 1976 wykorzystywano rolniczo nie więcej niż [...] gruntów ornych, a uzyskiwane plony ze zbóż i ziemniaków w tym okresie były niższe o 30 % od plonów przeciętnie osiąganych w danej wsi. Właścicielka nie stosowała środków ochrony roślin, a i nawożenie oceniono jako niższe niż średnie w gminie. Obsada inwentarza na 1 ha użytków rolnych wynosiła po 1 szt. bydła i 2 szt. trzody chlewnej (lata 1974 - 1975). Dla przyjęcia niskiego poziomu produkcji rolnej gospodarstwa wystarczające było ustalenie, iż nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane, Z kolei kwestia powierzchni gruntów leśnych ([...] ha) nie miała znaczenia dla ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej, gdyż ocenie podlegało rolnicze wykorzystanie gruntów ornych. W sprawie zostały zatem spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawiane gospodarstwo rolne do przejęcia na rzecz Państwa, co oznacza iż decyzja Naczelnika Gminy w K. z [...] lipca 1978 r. nie narusza w sposób rażący prawa, czego skutkiem była odmowa stwierdzenia jej nieważności. K.J. i J. G. (działająca przez pełnomocnika – córkę H. S.) w skardze wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w efekcie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciły, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. i § 1 ust. 1 ww rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy oraz przez to, że organ mylnie uznał, iż nie zostały spełnione warunki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżące podniosły, iż wydana przez Naczelnika decyzja podjęta została nie tylko bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, ale i bez należytego uwzględnienia słusznego interesu strony. E. S. w dacie podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa była wdową od 30 lat, samotnie zajmowała się jego prowadzeniem i samotnie wychowywała córki, a potem wnuczkę H. S. Córki po usamodzielnieniu wyprowadziły się i nie pomagały matce w gospodarstwie. Poziom produkcji gospodarstwa nie wynikał z zaniedbań ze strony właścicielki, ale był usprawiedliwiony przede wszystkim niską klasyfikacją ziem wchodzących w skład gospodarstwa (V i VI klasa) oraz tym, że gospodarstwo składało się w połowie z lasów, co wpływało nie tylko na jakość, ale i na ilość produkcji. Zatem ustalony niski poziom produkcji nie był skutkiem zaniedbania ze strony ówczesnej właścicielki i nie powstał z jej winy. Ustalenie zaś faktu zaniedbania było niezbędną przesłanką do zastosowania przepisów ww ustawy i rozporządzenia. Nadto chociaż przejęcie gospodarstwa nie było pozbawione ekwiwalentności, bo nastąpiło za rentę, to przejmując gospodarstwo nie wzięto pod uwagę słusznego interesu strony jakim była ochrona prawa własności gospodarstwa rolnego. Reasumując skarżące stanęły na stanowisku, iż doszło do nienależytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym czy zachodziła przesłanka zaniedbania; nie uwzględniono stanu rodzinnego E. S., jej możliwości utrzymania i prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pominięto słuszny interes strony, co oznacza wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2010r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 2009 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była kontrola prawidłowości decyzji Naczelnika Gminy w K. z [...] lipca 1978 r. korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Powyższe dowodzi też, iż zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m. in. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717). Przenosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja z [...] lipca 1978 r. - weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym - wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) i art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140). Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy z 1974r. gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Z kolei zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy z 1977r. w razie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974r. (który zachował moc do dnia 31 grudnia 1979r. pomimo utraty mocy obowiązującej tej ustawy z dniem 1 stycznia 1978r.) rolnikowi przysługiwała emerytura lub renta inwalidzka. Zatem chociaż rozwiązanie to miało charakter sankcji prawnej, to przyznawało rolnikowi świadczenie emerytalne lub rentowe (wyrok NSA z 8.06.1998 r., sygn. akt II SA 456/98, publ. LEX nr 41828). Sama ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała użytego w ustawie określenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również mówiących o trybie kwalifikowania gospodarstw rolnych, jako wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Dlatego też na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. posiłkowo wykorzystywane były uregulowania prawne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) (patrz wyroki: NSA z 25.03.2009r., sygn. akt I OSK 481/08, publ. Lex nr 529938; NSA w Warszawie z 8.06.1998r, sygn. akt II SA 456/98, publ. Lex nr 41828; WSA w Warszawie z 28.12.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1675/07, publ. Lex nr 365829). Z rozporządzenia tego wynika, że zostało ono wydane, jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. W sprawie bez wątpienia zostały spełnione przesłanki do przejęcia wyżej opisanego gospodarstwa rolnego. Z dokumentów archiwalnych zgromadzonych w trakcie postępowania zwykłego wynika, iż E. S. na podstawie aktu własności ziemi z [...] września 1974 r. stała się właścicielem spornego gospodarstwa rolnego. Urodziła się w 1916r., zatem w chwili przejmowania gospodarstwa miała ponad 60 lat. Z protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego w dniu [...] maja 1977r. wynika, iż gospodarstwo należy zaliczyć do wykazujących niski poziom produkcji, bowiem: - w skład lustrowanego gospodarstwa w latach 1974 - 1975 wchodziło [...] ha gruntów ornych, z czego wykorzystywano rolniczo tylko [...] ha, - plony gospodarstwa były niższe o 30 % od plonów przeciętnych we wsi, w której znajdowało się owo gospodarstwo, - obsada inwentarza na 1 ha użytków rolnych wynosiła: 1 szt. bydła i 2 szt. trzody chlewnej (rok 1974 i 1975), - nawożenie było poniżej średniego w gminie, środków ochrony roślin nie stosowano. Natomiast decyzją z [...] października 1978r. przyznano E. S. świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Powyższe wskazuje, iż w przypadku gospodarstwa rolnego należącego do E. S. spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki z art. 9 ust. 2 ustawy 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, co dało możliwość przejęcia tego gospodarstwa z urzędu na własność Państwa za świadczenie rentowe. W tym stanie rzeczy decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym nie można zarzucić, iż jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom skarżących decyzja podjęta w 1978r. uwzględniała całokształt okoliczności sprawy. Bez wątpienia opisany stan gospodarstwa w protokole z jego lustracji wskazywał, iż było to gospodarstwo zaniedbane. Z ogólnej powierzchni gruntów ornych, rolniczo wykorzystywano tylko [...] ha, plony gospodarstwa były o 1/3 niższe od plonów osiąganych we wsi i stan inwentarza również nie odpowiadał stawianym wymaganiom przeliczeniowym, a nadto nie stosowano środków ochrony roślin i nawożono poniżej średniej w gminie. Zatem mając na względzie zastany stan rzeczy słusznie wskazano w decyzji z 1978r., iż właścicielka nie daje gwarancji prawidłowego zagospodarowania gruntów. Ponadto nawet wskazane przez skarżące okoliczności, tj. wiek E. S. oraz samotne zajmowanie się przez nią gospodarstwem (gdyż najbliższa rodzina ją opuściła) przemawiają za trafnością przejęcia, bowiem istotnie potwierdzają fakt, iż E. S. jako osoba w podeszłym wieku, pracując sama na gospodarstwie nie mogła dawać gwarancji, nawet przy największym z jej strony wysiłku, właściwego gospodarowania i osiągania właściwego poziomu produkcji. W tych okolicznościach organ wręcz wziął pod uwagę słuszny interes strony i w zamian za gospodarstwo rolne, wykazujące niski poziom produkcji, umożliwił E. S. uzyskanie i pobieranie świadczenia rentowego. Dalej należy powtórzyć za organem, iż powierzchnia gruntów leśnych - [...] ha nie miała znaczenia dla ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej, gdyż ocenie podlegało tylko rolnicze wykorzystanie gruntów ornych. Odnośnie zaś klas (V i VI) ziem wchodzących w skład gospodarstwa, które zdaniem skarżących miałyby usprawiedliwiać niski poziom produkcji w gospodarstwie, podkreślić należy, iż osiągane plony w gospodarstwie porównywano z plonami osiąganymi na podobnych glebach we wsi, w której gospodarstwo było położone. Z powyższego wynika, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1978r., powołując się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ słusznie wywiódł, iż tak kwalifikowaną wadą nie jest dotknięta ta decyzja, dowodząc iż nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1978 r., w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane zgodnie z prawem, zatem i z przepisami, których naruszenie zarzuciły skarżące. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.