IV SA/Wa 80/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy w [...] działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz.U 2017.1767 t.j. z dnia 2017.09.22)w zw. z art. 8 § 1, art. 13§ 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnymi niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 t.j. z dnia 2017.08.10) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym; - art. 11 a ust. 2 pkt. 2-6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2017.1840 t.j. z dnia 2017.10.04), poprzez nie wskazanie w załączniku do uchwały konkretnego podmiotu zobowiązanego do opieki nad wolno żyjącymi kotami, odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, wskazania konkretnych metod poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza, który będzie realizował zadanie związane z uśpieniem ślepych miotów. W uzasadnieni skargi wskazano, że zaskarżona uchwała mimo, iż stanowi akt prawa miejscowego, nie została przez organ gminy skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296; zwana dalej ustawą o ogłaszani aktów normatywnych). Rada Gminy w [...] nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] . W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ponadto w 11 a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wskazał zagadnienia, jakie powinny obligatoryjnie znaleźć się w uchwale określającej program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych zagadnień jest zamknięty. Dodatkowo ww. program winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Dlatego też Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego i lekarza weterynarii. Ustalenie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 marca 2016 L, sygn. II SA/Rz 858/15). W załączniku do zaskarżonej uchwały w § 5 pkt 2-6 Rada Gminy [...] nie wskazała konkretnego gospodarstwa rolnego ani podmiotu zobowiązanego do opieki nad wolno żyjącymi kotami, odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach oraz lekarza, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów. Jednocześnie brak jest w zaskarżanej uchwale metod poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt poprzez chociażby wskazanie nazwy lokalnej prasy, telewizji, strony internetowej, czy też miejsca, w którym znajduje się gminna tablica ogłoszeń. Brak takich obligatoryjnych elementów musi przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała posiada więc w ocenie Prokuratora wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że powodem zaniechania ogłoszenia zaskarżonej uchwały było kierowanie się stanowiskiem organu nadzoru. Organ nadzoru stał wówczas na stanowisku, że uchwała w sprawie przedmiotowego Programu nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu organ stwierdził, że przepisy art. 11 a ust. 2 pkt 2- 6 ustawy o ochronie zwierząt, nie nakazują wskazywania w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, zobowiązanego do opieki nad wolno żyjącymi kotami, dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach, oraz konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów, tak jak to ustawodawca uczynił w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, który wyraźnie stanowi, że Program obejmuje - "wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich." Zatem brak jest podstaw prawnych do takiej interpretacji, gdyż gdyby racjonalny ustawodawca nałożyłby na Gminę takie obowiązki dotyczące wskazania konkretnych podmiotów realizujących zadania określone w programie, to by treść przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 2-i 6 odpowiadała treści pkt 7, a tak nie jest. Wskazano również należy, że Uchwała Nr [...] Rady Gminy w Sarnakach z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie przejęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 roku była sprawdzana pod względem zgodności z przepisami prawa przez uprawniony organ tj. Wojewodę [...] , który nie stwierdził niewłaściwego zastosowania przepisów prawa przez Radę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t. ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 j.t. ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Nie może budzić tu bowiem wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że Rada Gminy [...] nie zaliczyła swej uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2017 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 r. do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] . W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało uznać, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, co samo w sobie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Niezależnie od powyższego Sąd odniósł się również do drugiego z zarzutów podniesionych przez Prokuratora tj. naruszenia przez Radę przepisu art. 11 a ust. 2 pkt. 2-6 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazać należy, zgodnie z tezą skarżącego Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11 a ust 2 ustawy do których należą: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8). Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa art.11a ustawy, którą należy interpretować w powiązaniu z art. 11 ustawy prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11 a ust. 2 pkt 1 -8 jako obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. W orzecznictwie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania. Zatem nie wskazanie schroniska, lub też danych podmiotu np. gospodarstwa rolnego (w tym określenie adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu. Dokonując oceny rozpoznawanej uchwały w kontekście przedstawionych wyżej regulacji i uwag, Wojewódzki Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie nie podzielił wszystkich zarzutów Prokuratora Rejonowego w [...] co do naruszenia zaskarżonym aktem art. 11 a ust. 2 pkt 2- 6 ustawy, przez nieuregulowanie obligatoryjnych punktów opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w tym rozstrzygnięć dotyczących: wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do opieki nad wolno żyjącymi kotami, odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach oraz lekarza który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów, metod poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt poprzez wskazanie nazwy lokalnej prasy, telewizji, strony internetowej, czy też miejsca w którym znajduje się gminna tablica ogłoszeń. Wskazać należy, że analiza treści zaskarżonego załącznika do uchwały w ocenie Sądu pozwala na przyjęcie, że organ wbrew zarzutom Prokuratora określił w nim ww. elementy, w sposób pozwalający na uznanie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 11 a ust. 2 pkt 3-6 ww przepisów. W § 1 pkt. 5 załącznika wskazano bowiem, że ilekroć w uchwale jest mowa o schronisku należy przez to rozumieć schronisko dla bezdomnych zwierząt , z którym gmina zawarła stosowną umowę. Z § 5 pkt. 1 wynika zaś, że zapewnienie wyłapanym bezdomnych zwierzętom dalszej bezterminowej opieki do czasu adopcji zapewnia Schronisko Dla Bezdomnych Zwierząt [...] 21-100 [...] . Co więcej m.in. schronisko to zapewnia także opiekę weretynaryjną, sterylizację i kastrację zgodnie z jego regulaminem, poszukuje właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypia ślepe mioty, realizuje także wyłapywanie bezdomnych zwierząt tj. art. 11 a ust. 2 pkt. 3-6, co z kolei jest zgodne z art. 11 a ust. 4 w świetle którego realizacja ww. zadań może być powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Podkreślenia wymaga również, że odławianie bezdomnych zwierząt, poszukiwanie właścicieli, usypianie ślepych miotów realizowane jest również przez inne podmioty określone w § 5 pkt. 3, pkt. 5 lit. b i c) i pkt. 6 lit. b uchwały, wprawdzie unormowania te są dość ogólne ale w ocenie Sądu pozwalają na uznanie, że gmina przygotowała się do ich realizacji i każdy podmiot, który zwróci się do gminy jako głównego podmiotu odpowiedzialnego za realizację unormowań ustawowych otrzyma stosowną pomoc czy też informację. Odnosząc się zaś do zarzutu nieuregulowania w uchwale kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania (art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy), Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, co do niewłaściwego uregulowania w uchwale powyższej kwestii. W ocenie bowiem Sądu ograniczenie się do ogólnego wskazania(§5 pkt 2), iż opieka ta realizowana jest poprzez ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, zapewnienie dokarmiania oraz zapewnienia im wody pitnej w miejscach przebywania, oraz w miarę możliwości zapewnienia miejsca schronienia, w szczególności na okres zimowy, bez wskazania kto ma faktycznie wykonać powyższe zadania, pracę, jak również dookreślenie ewentualnych miejsc schronienia, nie pozwala na uznanie, iż doszło do właściwego uregulowania powyższej kwestii. Powyższe rozważania w tym przede wszystkim okoliczność nieopublikowania uchwały w dzienniku Urzędowym wskazują, że zaskarżona ustawa w sposób istotny narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.