IV SA/Wa 801/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.), Protokolant referendarz Ewa Oleksiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpoznania wniosku J. P. złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] marca 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1979 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] czerwca 1979 r. o nieodpłatnym przejęciu na własność Państwa - jako opuszczonego - gospodarstwa rolnego (bez zabudowań) o powierzchni 3,11 ha położonego we wsi A., a stanowiącego własność W. K. i J. P., wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 sierpnia 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz w powołaniu się na § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu nadzoru podniesiono, że "z akt sprawy jasno wynika", iż przedmiotowe gospodarstwo nie było uprawiane od żniw 1978 r. i nie zamieszkiwał tam "właściciel ani nikt z członków rodziny". Z tych względów zasadne było więc zakwalifikowanie konkretnego gospodarstwa jako opuszczonego. W złożonej skardze J. P. zakwestionowała ustalenie rozstrzygającego organu co do braku uprawiania omawianych nieruchomości, twierdząc, iż tylko działka o około 0,60 ha (13% całości) nie była poddawana zabiegom agrotechnicznym w okresie od lipca 1978 r. do maja 1979 r., z uwagi na silne zawilgocenie ziemi. Zwróciła też uwagę na rozbieżność pomiędzy powierzchnią gospodarstwa wskazaną w decyzji o przejęciu (3,11 ha), a określoną w notarialnym akcie nabycia gospodarstwa z dnia [...] kwietnia 1962 r. oraz na wcześniejsze zabranie części jej ziemi "nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa" ("z budynkiem Skarbu Państwa"). Skarżąca zaakcentowała również brak możliwości zamieszkiwania w przejętym gospodarstwie - skoro nie było na nim zabudowań oraz fakt zgonu jej matki - W. K. 21 sierpnia 1979 r. (a więc jeszcze przed zakończeniem postępowania zwykłego). Ponadto podniosła, iż z racji prowadzenia przez nią i męża specjalistycznego gospodarstwa przejęta w postępowaniu zwykłym ziemia była im niezbędna i tylko z uwagi na obiektywne przeszkody w niewielkiej części była przez krótki okres czasu nieuprawiana. W końcu z wywodów skargi wynika, że w budynku Skarbu Państwa zamieszkiwał "sekretarz partii", który chciał kupić od niej i jej matki pozostałą ziemię, ale z uwagi na brak dojścia transakcji do skutku podjęto działania w kierunku przymusowego przejęcia. Przejętą zaś w postępowaniu zwykłym ziemię nabyła od Skarbu Państwa żona "sekretarza partii". W celu potwierdzenia podnoszonych okoliczności skarżąca powołała się na możliwość ich potwierdzenia przez świadków (sołtysa i byłego sołtysa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z niżej podanych względów. W ocenie Sądu rozstrzygając w sprawie organ nadzoru ograniczył się do zupełnie bezkrytycznej akceptacji decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, orzekając bez dokonania koniecznej i wszechstronnej analizy wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i ustosunkowania się do zarzutów wnioskodawczyni postępowania nieważnościowego. Lakoniczne uzasadnienie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzestaje w istocie tylko na powtórzeniu treści przepisów zastosowanych w postępowaniu zwykłym i podaniu że przedmiotowe gospodarstwo spełniło określone w nich przesłanki ("z akt sprawy jasno wynika"). Zabrakło natomiast jakiegokolwiek odniesienia się w skonkretyzowany sposób do materiału zgromadzonego w sprawie. W tej sytuacji stanowisko zaprezentowane przez organ nadzoru ocenić należy jako obarczone nie tylko naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, ale i art. 8 i 11 kpa. Wprawdzie rolą organu nadzoru nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty - tak jak w postępowaniu zwykłym - a tylko weryfikacja decyzji w nim zapadłych, w nadzwyczajnym trybie - pod kątem wadliwości kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa ale nie zwalnia to organu nadzoru z przestrzegania uniwersalnych wymogów procedury administracyjnej, zwłaszcza zaś zasad ogólnych kpa. Podstawą wnioskowania organu nadzoru musi być najpierw dokładne ustalenie faktów mających znaczenie dla wyniku sprawy, następnie ich konfrontacja z właściwie wykładanymi przepisami prawa, które zastosowano w postępowaniu zwykłym. Dopiero wtedy ocenić bowiem można czy rozstrzygnięcie kończące postępowanie zwykłe miało w ogóle oparcie w prawie, bądź czy przy jego wydawaniu prawa rażąco nie naruszono (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także ustosunkować się w tym świetle do zarzutów wnioskodawcy postępowania nadzorczego. Nie może więc budzić wątpliwości niedopuszczalność używania zwrotu "z akt sprawy jasno wynika" - tym bardziej, że okoliczności niniejszej sprawy - wbrew stanowisku organu nadzoru wcale nie są jasne i w sumie nie wiadomo na jakim materiale ze skąpych akt sprawy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi się opierał. Przede wszystkim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zbadał, czy przedmiotem przejęcia w postępowaniu zwykłym było w rzeczywistości gospodarstwo rolne (tego terminu używały bowiem przepisy zastosowane w postępowaniu zwykłym), czy tylko określone nieruchomości rolne. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę (por. wyrok z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1328/97 - niepublikowany) na potrzebę odróżniania przy wykładni powołanych w sprawie przepisów pojęcia "gospodarstwo rolne" od pojęcia "nieruchomość rolna", które w nich nie występuje. Wskazane przepisy umożliwiały przejmowanie jedynie gospodarstw rolnych i to kompleksowo, a nie etapowo (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2022/97 Lex nr 48629). Ponadto miały one zastosowanie do "działek pracowniczych, rzemieślniczych itp.", czego jednak nie można identyfikować z nieruchomością rolną. Dla celów interpretacji pojęcia "gospodarstwo rolne" Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na zasadność pomocniczego odwoływania się do definicji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304). Definicja ta podaje, że gospodarstwo rolne to należące do tej samej osoby(ób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym oraz prawami i obowiązkami związanymi z jego prowadzeniem. W stanowisku zaprezentowanym przez organ nadzoru zabrakło też odniesienia się do zgłaszanych przez wnioskodawczynię uwag, co do rozbieżności pomiędzy powierzchnią gospodarstwa rolnego jako ona wraz z matką nabyły na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1962 r. (5,60 ha) i powierzchnią przedmiotu przejęcia dokonanego w postępowaniu zwykłym (3,11 ha). Ponadto podnosić należy, iż jedyny znajdujący się w aktach sprawy protokół lustracji (z dnia 22 maja 1978 r. k-1 akt) wskazuje na powierzchnię 1,50 ha (należącego "do Z. i F. K. gospodarstwa rolnego"). Protokół ten sporządzoną zresztą jak wynika z jego treści bez udziału stron. Niezależnie od powyższych uwag nie sposób nie podkreślić, iż § 1 pkt 1 wymienianego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych wskazując jedną z przesłanek kwalifikacji gospodarstwa rolnego jako opuszczonego - brak jego uprawiania oraz poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym, wymaga aby stan taki odnosił się do "większej części". Niezbędne jest zatem zawsze dokładne ustalenie jaka była ogólna powierzchnia całego gospodarstwa rolnego i czy istotnie w jego większej części (a nie w jakiekolwiek części) nie było ono uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Tego zaś ani w postępowaniu zwykłym ani w postępowaniu nadzorczym nie dokonano. Zważyć przy tym należy, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. używa zamiennie terminów "gospodarstwo rolne" i "nieruchomość". Natomiast Wojewoda [...] w swej decyzji z dnia [...] września 1979 r. kończącej postępowanie zwykłe ustala, że "połowa" (a więc nie "większa część", jak tego wymagały zastosowane przepisy) powierzchni gruntów nie jest uprawiana "od żniw ubiegłego roku". Co do natomiast powoływania się przez rozstrzygające organy na drugą z przesłanek kwalifikacji gospodarstwa rolnego jako opuszczonego, które wynika z § 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. (tzn. brak zamieszkiwania właściciela, jego małżonka, dzieci lub rodziców), to zgodzić się należy że skarżącą, iż uwadze rozstrzygających organów uszło wyciągnięcie wniosku z faktu braku zabudowań w przedmiocie przejęcia. W końcu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogóle nie rozważył podnoszonej przez skarżącą okoliczności zgonu jej matki - W. K. jeszcze przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...]. W. K. była zaś obok J. P. adresatem decyzji kończącej postępowanie zwykłe (do niej skierowano też decyzję). Nawiasem mówiąc o niedbałości organu nadzoru w rozpoznawaniu sprawy świadczy też fakt umieszczenia W. K. w rozdzielniku jego pierwszej decyzji. Wskazana kwestia mogłaby być potraktowana jako nie mająca wpływu na wynik sprawy tylko w razie wyjaśniania, że jedynym spadkobiercą W. K. jest J. P. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.).