IV SA/Wa 802/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. L. i J. L. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] marca 2011 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżących Z. L. i J. L. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącego J. L. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Państwa Z. i J. L., na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że cytowanym w sentencji postanowieniem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O., odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie rekreacyjnej i mieszkaniowej na terenie działki [...] położonej we wsi S. w gminie O. Na wymienione w sentencji postanowienie zażalenia złożyli Państwo Z. i J. L. Inwestorzy podnieśli, że zainwestowali całe oszczędności w docieplenie całego budynku, w instalację centralnego ogrzewania i ciepłej wody. Wskazali również, że pozostałe budynki mają status budynków całorocznych, oraz że podczas powodzi działka pozostała sucha, gdyż znajduje się w najwyżej położonym miejscu. Zwrócono uwagę, iż Uchwałą Rady Gminy O. określono w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. strefę zalewową rzeki [...] przyjmując rzędne wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 10%. W toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zostały wprowadzone zmiany w art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tej zmiany, z dniem 21 października 2010 r. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, lub w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a przypadku braku tego studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z dniem 18 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), którą wprawdzie zmieniono przepisy Prawa wodnego dotyczące ochrony przed powodzią, jednakże zgodnie z art. 20 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Wobec faktu wszczęcia przedmiotowej sprawy przed dniem 18 marca 2011 r., należało zastosować przepisy dotychczasowe, tj. sprzed nowelizacji Prawa wodnego. Przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr [...], która znajduje się zgodnie ze sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., na podstawie art. 79 Prawa wodnego "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap I Rzeka [...]", w całości w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienie raz na 100 lat - Q1, rzeki [...]. Z powyższego wynika zatem, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - od dnia 21 października 2010 r., lokalizacja tej inwestycji wymaga uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Na podstawie przepisów Prawa wodnego na dyrektorze regionalnego zarządu gospodarki wodnej spoczywa obowiązek dokonania, w uzgodnieniu decyzji 2 o warunkach zabudowy, oceny projektowanej inwestycji na danym obszarze pod względem ochrony zdrowia i życia ludzi i mienia przed powodzią. Należy również mieć na uwadze, że kolejne dokonywane zmiany przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w zakresie ochrony przed powodzią, kładą nacisk na zabezpieczenie przed skutkami powodzi między innymi poprzez odpowiednie kształtowanie zabudowy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi ustalonych zgodnie z przepisami Prawa wodnego. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdził, że zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym element "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap I Rzeka [...]", teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy - tj. działka nr [...] - znajduje się w km [...] rzeki [...] i w całości znajduje się w strefie zalewowej o prawdopodobieństwie przewyższenia Q1%, a nawet w zasięgu zalewu wodami o wyższym prawdopodobieństwie występowania tj. raz na 10 lat – Q10%. Analizowana działka położona jest na terenie stanowiącym element doliny rzecznej przylegającej do koryta rzeki służącej przepuszczeniu wód powodziowych występujących z prawdopodobieństwem przewyższenia raz na 100 lat. Według mapy sytuacyjnej w skali 1:500, rzędne analizowanego terenu oscylują w okolicy [...] m n.p.m. Taki poziom terenu może być zalewany przez słup wody o głębokości ok. [...] m w czasie wezbrań rzeki o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat Mając, zatem na uwadze głębokości zalewu i prędkości przepływu wód powodziowych w strefie wysokiego ryzyka nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych budowli, co może spowodować dodatkowe (spotęgować) niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko inwestora ale i mieszkańców okolicznych terenów. W przypadku wystąpienia na tym terenie powodzi głębokość zalewu może wynosić około [...] m, a zatem mogą wystąpić znaczne trudności w prowadzeniu akcji ratunkowej. Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) można stwierdzić, że istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia, spowodowanego zalaniem omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Organ wnikliwie zapoznał się z treścią zażalenia i rozumie trudną sytuację wnioskodawców, jaką powoduje fakt, iż nieruchomości przeznaczone pod inwestycję znajdują się na terenie narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. Mając jednak na uwadze wartości nadrzędne, jakimi są zdrowie i życie ludzi, organ II 3 instancji podziela stanowisko Dyrektora RZGW w W., że straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć poprzez powstrzymanie zabudowy dolin rzecznych oraz obszarów narażonych na niebezpieczeństwo wystąpienia powodzi. Takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej. Odnosząc się do informacji podniesionych przez inwestora dotyczących istniejącej zabudowy w sąsiedztwie należy zauważyć, że była ona przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, niemającego związku z niniejszym postępowaniem. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o znany organowi stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie i ponownej merytorycznej ocenie materiału dowodowego stwierdza, że działka nr [...] objęta decyzją o warunkach zabudowy, znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat – Q1%. Ze względu na ryzyko wystąpienia powodzi na omawianym obszarze oraz mając przede wszystkim na uwadze bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi oraz ich mienia, należało orzec jak w sentencji. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. i J. L. podnosząc, iż sąsiedzi uzyskali zgody na zmianę sposobu użytkowania domków rekreacyjnych na domy całoroczne. Ich inwestycja jest ostatnią w tym rejonie, która takowej zgody nie otrzymała. Jednocześnie wskazali, iż korzystając z materiału Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej o stanie rzeki[...] w przekroju Z. - wsi oddalonej o ok. [...] km. maksymalne stany i rzędne wód wynoszą [...] m, a tym samym mówią zgoła coś innego niż wskazuje organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie jak słusznie wskazuje organ odwoławczy stanowiły przepisy ustawy Prawo Wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Dz.U.Nr 239, poz. 2019 z 2005r. j.t. ze zm. - zwanej w dalszej części ustawą. Bowiem wprawdzie w dacie orzekania przez organ II instancji tj. z dniem 18 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), którą wprawdzie zmieniono przepisy Prawa wodnego dotyczące ochrony przed powodzią, jednakże zgodnie z art. 20 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 82 ust. 2 pkt. 1 ustawy zgodnie z którym na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią - wymienionych w ust. 1 tegoż przepisu, zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie rekreacyjnej i mieszkaniowej na terenie działki [...]. położonej we wsi S. w gminie O. W toku postępowania organy ustaliły, iż działka ta znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat - Q1%. Według mapy sytuacyjnej w skali 1:500, rzędne analizowanego terenu oscylują zaś w okolicy [...] m n.p.m. co oznacza, że teren ten może być zalewany przez słup wody o głębokości ok. [...] m Mając, zatem na uwadze głębokości zalewu i prędkości przepływu wód powodziowych organy uznały, iż w strefie wysokiego ryzyka nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych budowli, co może spowodować dodatkowe (spotęgować) niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko inwestora ale i mieszkańców okolicznych terenów. Dokonując powyższego ustalenia orzekające w sprawie organy nie ustaliły jednak i nie dokonały stosownej analizy obecnego stanu zainwestowania nieruchomości skarżącego. Okoliczność ta ma zaś w ocenie Sądu istotne znacznie. Jak wskazano bowiem na wstępie, projekt przedłożonej do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczył tak jak wskazuje organ odwoławczy "budowy nowej budowli" a zmiany sposobu użytkowania istniejącego na działce budynku. Tym samym w ocenie Sądu obowiązkiem orzekających w sprawie organów było ustalenie czy przedmiotem uzgodnienia jest "wznoszenie innych obiektów", czy też jedynie zmiana sposobu użytkowania budynku już istniejącego na tej działce, bez konieczności budowy nowego budynku, czy rozbudowy istniejącego, powyższe nie wynika zaś akt sprawy, w oparciu o które orzekały organy. Uzgodnienia dokonano bowiem na podstawie jedynie projektu decyzji o warunkach zabudowy, bez analizy funkcji i cech zabudowy stanowiącej jej integralną część, czy też np. wniosku inwestora. Tymczasem należy wskazać, iż z cytowanego powyżej przepisu wynika, jedynie zakaz wykonywania robót oraz czynności w tym budowy obiektów budowlanych, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią. Oznacza to, że obowiązkiem organu uzgadniającego jest dokonanie oceny, czy objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy inwestycja spełnia powyższe kryteria, czy też nie i w zależności od poczynionych ustaleń wydanie stosownego rozstrzygnięcie. Powinnością organu jest bowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie organy w ocenie Sądu uchybiły powyższym przepisom. Zbadały one sprawę w sposób niedostateczny, nie odniesiono się do istniejącego w niej stanu faktycznego, oraz nie dokonano jego oceny pod kątem przesłanek wynikających z art. art. 82 ust. 2 pkt. 1 ustawy, co stanowi naruszenie powyższych przepisów k.p.a w stopniu , który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie należy uczynić zadość powinnościom wynikającym z przedstawionych wyżej rozważań, wyjaśniając wszelkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżących. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a