IV SA/Wa 803/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów oddala skargę Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. nr [...] wyrażającej zgodę na zamknięcie mokrego składowiska odpadów zlokalizowanego w [...], w części w której nakłada ona na Zakład Energetyki – [...] Spółka z o.o. obowiązki. Decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] wyraził [...] Spółka z o.o. zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne – mokrego składowiska odpadów zlokalizowanego w [...], określił techniczny sposób zamknięcia, datę zaprzestania przyjmowania odpadów, harmonogram działań rekultywacyjnych, warunki nadzoru nad składowiskiem. Wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r. [...] Spółka z o.o. wystąpiła o zmianę w/w decyzji ze względu na zmianę stanu faktycznego i prawnego. W oparciu o wpis [...] Spółka z o.o. do Krajowego Rejestru Sądowego, zapisy ksiąg wieczystych KW [...] i KW [...] organ I instancji ustalił, że [...] Spółka z o.o. nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...], na której położone jest składowisko. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 155 kpa, uchylił obowiązek objęty w/w decyzją w części dotyczącej prowadzenia monitoringu, oceny zmiany sukcesji składowiska i jej przesyłania, podejmowania w razie stwierdzenia niekorzystnych zmian na składowisku działań w celu ich wyeliminowania oraz informowania o sposobie wykonania tych działań. Jednocześnie Marszałek odmówił uchylenia pozostałych punktów w/w decyzji, stwierdzając, że obowiązki te już zostały przez Stronę zrealizowane. Na skutek odwołania [...] Spółki z o.o. Minister Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uznał za stronę postępowania [...] Spółka z o.o. w [...], posiadającą obecnie tytuł prawny do gruntu na którym posadowione jest składowisko. Spółka ta nie była zainteresowana przejęciem praw i obowiązków wynikających z decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. i nie wyraziła zgody na jej zmianę. Jednocześnie organ uznał, że przychylenie się do wniosku i uchylenie w/w decyzji Wojewody w części w której nakłada ona na Zakład Energetyki [...] Spółka z o.o. (poprzednika prawnego skarżącej [...] Spółka z o.o. w [...]) obowiązki naruszałoby interes społeczny. W ocenie organu prowadzenie stałego nadzoru nad składowiskiem odpadów również w fazie poeksploatacyjnej w celu jego prawidłowego funkcjonowania leży w interesie społecznym. Wskazano, że zarówno w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. jak i obecnie obowiązującej z 14 grudnia 2012 r. ustawodawca nałożył obowiązek prowadzenia monitoringu przez okres 30 lat – bez możliwości jego skrócenia. Rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem prowadziłoby do pozostawienia składowiska bez nadzoru zarówno podmiotu sprawującego dotychczas zarząd jak i tego posiadającego obecnie do działki wraz z budowlą położoną na jej terenie tytuł prawny, a to godziłoby w interes społeczny. Uchylenie decyzji nie było możliwe również wobec braku zgody strony postępowania – [...] Spółka z o.o., co jest warunkiem koniecznym dla postępowania w trybie art. 155 kpa. Nadto uchyleniu sprzeciwiają się obecne przepisy ustawy o odpadach, co również stanowiło przesłankę odmowy uchylenia decyzji. Organ wskazał tez na treść art. 149 ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi obowiązany jest umożliwić wykonanie decyzji o zamknięciu składowiska lub jego części. Utrzymując w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. Minister wskazał, że z zarządzającym składowiskiem odpadów mamy do czynienia wtedy, gdy dany obiekt spełnia definicje składowiska, a dany podmiot faktycznie zarządza tym składowiskiem nawet wtedy, gdy nie dopełnia kilku lub wszystkich wymogów związanych z legalnym zarządzaniem składowiskiem. Jakkolwiek skarżący nie posiada od 1 lipca 2009 r. tytułu prawnego do terenu na którym usytuowane jest składowisko to ma do niego nieutrudniony dostęp, a utracił tytuł wypowiadając umowę dzierżawy, a więc za swoją przyczyną. Podniósł, że możliwość zmiany decyzji wydanej trybie art. 155 kpa może być rozważana wyłącznie w odniesieniu do przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydawania decyzji ostatecznej i to niezależnie od faktu, że granicą dozwolonych zmian jest zgoda stron postępowania. Podzielił argumentację organu, że w interesie społecznym niewątpliwym jest realizowanie obowiązku monitorowania składowiska odpadów w tzw. fazie poeksploatacyjnej. Decyzja odmienna godziłaby w szeroko rozumianą sprawiedliwość społeczną, gdyby po okresie prosperity dla jednej spółki tj. korzystania ze środowiska przez nią przez okres ponad 30 lat ze składowiska odpadów obowiązki dotyczące monitorowania tego składowiska jego zamknięcia, rekultywacji miałyby spocząć na innej spółce. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Spółka z o.o. (po sprostowaniu uprzednio błędnie określonej jako strony skarżącej spółki [...] S.A. w [...]) zarzucając naruszenie przepisów procesowych: - art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 w zw. z art. 77kpa poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów z odwołania; art. 8 w zw. z art. 6 w zw. z art. 107 §1 i 3 kpa poprzez naruszenie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 162 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w tym dokonanie błędnego ustalenia, że [...] Spółka z o.o. posiada przymiot zarządzającego składowiskiem odpadów, wskutek błędnego przyjęcia, że to skarżąca eksploatowała składowisko odpadów w latach 1973-2007, i przepisów prawa materialnego – art. 124 oraz 241 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie że Skarżąca nadal ma być zarządzającym składowiskiem odpadów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie uchylenie decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie podnieść należy, że przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie przepisu art. 155 kpa. Istotną kwestią przy możliwości stosowania art. 155 kpa jest zachowanie tzw. tożsamości, zarówno podmiotowej jak i przedmiotowej sprawy. Innymi słowy, decyzja wydana w trybie art. 155 kpa musi być wydana wobec tego samego adresata i w ramach tożsamego stanu prawnego tj. stanu obowiązującego w dacie wydawania zmienianej decyzji. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok NSA z 27 września 2002 r. III SA 330/01, OSP 2004, Nr 9, poz.111 w którym stwierdzono, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 kpa (oraz art. 154 kpa) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne na podstawie których decyzja została wydana. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 lub 155 kpa nie może polegać na zmianie strony – adresata decyzji. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela przedstawione wyżej poglądy. Abstrahując od faktu braku zgody [...] Spółka z o.o. posiadającego aktualnie tytuł prawny do nieruchomości, na której posadowione jest składowisko odpadów, na przejęcie praw i obowiązków wynikających z decyzji Wojewody [...], którą wyrażono zgodę na zamknięcie przedmiotowego składowiska odpadów - w świetle powyższego wydanie decyzji przenoszącej na ten podmiot obowiązków zarządzającego składowiskiem jest niedopuszczalne w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego w trybie art. 155 kpa. Zmiana adresata decyzji prowadziłaby bowiem do powstania nowej sprawy administracyjnej, a zatem nie można wówczas mówić o tożsamości sprawy. Jednocześnie w ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu dotyczące oceny przesłanki interesu społecznego. Zawarta w art. 155 kpa przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 kpa zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w sprzeczności z przepisami prawa i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Rozpoznając sprawę niniejszą z wniosku strony w trybie art. 155 kpa, organy administracji trafnie uznały, że właśnie w interesie społecznym jest prowadzenie stałego nadzoru nad składowiskiem odpadów w celu jego prawidłowego funkcjonowania, w tym również w fazie poeksploatacyjnej, jaka ma miejsce w przypadku zamkniętego składowiska odpadów położonego na działce [...]. Swoistą formą tego nadzoru jest realizowanie obowiązku monitorowania składowiska w okresie 30 lat od dnia, kiedy decyzja o zamknięciu składowiska stała się ostateczna, w zakresie ustalonym przedmiotową decyzją. Biorąc pod uwagę możliwe oddziaływanie na poszczególne elementy środowiska a także na zdrowie ludzi ustawodawca, zarówno we wcześniejszych przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, jak i w obecnie obowiązujących – ustawie z 14 grudnia 2012 r. – o odpadach – nałożył ustawowy obowiązek prowadzenia monitoringu przez okres 30 lat (w całym okresie fazy poeksploatacyjnej). Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości skrócenia tego 30 – letniego okresu. Zatem prawidłowe jest stanowisko organu o odmowie uchylenia decyzji, bowiem przychylając się do wniosku [...] Spółka z o.o. i uchylając decyzję w zakresie w jakim wnioskował skarżący organ stałby w sprzeczności z interesem społecznym – składowisko pozostałoby bez jakiegokolwiek nadzoru. Uchyleniu decyzji sprzeciwiają się też obowiązujące regulacje prawne -przepisy dotyczące długości trwania monitoringu w fazie poeksploatacyjnej. Jednocześnie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne prowadzono w sposób staranny i wnikliwy. Przedmiotem oceny organu II instancji były też argumenty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu, czemu dano wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r., zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa. Nie zasadny jest też zarzut niezastosowania przez organy przepisu art. 162 kpa w sytuacji, gdy skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o zmianę decyzji poprzez jej uchylenie w zakresie dotyczącym nałożonych obowiązków, w trybie art. 155 kpa. Zatem rozważania dotyczące możliwości zastosowania tego przepisu wymagają wszczęcia odrębnego od przedmiotowego postępowania, o czym strona skarżąca nadal reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika winna wiedzieć. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zauważyć należy, iż kontrolowana decyzja dotyczyła odmowy zmiany decyzji przez jej uchylenie z uwagi na kolizję z interesem społecznym, zatem wykładnia wskazanych przez organy przepisów pozostaje irrelewantna w kontekście aktualnych przepisów ustawy o odpadach. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku – art. 151 p.p.s.a.