IV SA/Wa 804/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu małej gastronomii, w tym budowy wiaty przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej K., na terenie Parku [...]. Na terenie tym odbywa się proces leczniczy i nie powinny być lokalizowane tego typu obiekty. W ocenie Ministra, Park [...] jest urządzeniem lecznictwa uzdrowiskowego. Intensyfikacja zabudowy pogarsza warunki środowiska naturalnego, zmniejszając infiltrację wód opadowych zasilających złoże wód leczniczych i wilgotność powietrza atmosferycznego. Wpływa też na temperaturę i zanieczyszczenie powietrza oraz wiatry. Następuje także pogorszenie krajobrazu poprzez wprowadzenie nowych elementów budowlanych. Inwestycja ma być zlokalizowana na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako tereny parków i skwerów. Zwrócono także uwagę, iż w ostatnim czasie nastąpiło nasilenie zabudowy strefy "A" obiektami handlowymi w postaci pawilonów. Funkcją terenu stał się handel wypierając funkcję lecznictwa. Działania takie naruszają postanowienia prawa miejscowego tj. uchwały nr [...] WRN w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. o ustanowieniu statutu Uzdrowiska K. (Dz.U. WRN w K. Nr [...] poz. [...]). Ze statutu wynika, iż uruchamianie sklepów, kiosków i zakładów gastronomicznych i usługowych, instalowanie trwałych i dla potrzeb doraźnych urządzeń, które mogłyby kuracjuszom utrudnić lub zakłócić przebywanie w obszarze strefy "A" należą do czynności zastrzeżonych. W skardze na postanowienie Ministra Zdrowia H. G. wniosła o jego uchylenie, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Wskazała. iż brak było podstaw prawnych do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z Ministrem Zdrowia. Obowiązek taki nie wynikał bezpośrednio z art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który odsyła do przepisów szczególnych. Przepisy takie nie znajdują się także w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz. 150 ze zm.). Dodatkowo art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został uchylony i już nie obowiązuje. Skarżąca podnosi również, iż Minister w swoim rozstrzygnięciu nie przywołał, jako podstawy prawnej, Statutu Uzdrowiska a ponadto wywodzi, iż statut ten nie może stanowić podstawy rozstrzygania, gdyż nie może on regulować kwestii zabudowy poza uzdrowiskiem. W skardze zarzucono także, iż twierdzenia jakoby planowane przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na infiltrację wód powierzchniowych, wilgotność i zanieczyszczenie powietrza, temperaturę, wiatry czy krajobraz są w konkretnym przypadku gołosłowne, gdy uwzględnić lokalizację obiektu oraz okoliczność, iż obiekt istniał w tym miejscu od dawna. W skardze podniesiono również, iż Park [...] nie stanowi urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. W pełni uzasadnione, są zarzuty skargi, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzenia Ministra Zdrowia odnośnie istotnego wpływu rozbudowy pawilonu gastronomicznego na infiltrację wód powierzchniowych, wilgotność i zanieczyszczenie powietrza, temperaturę, wiatry, czy krajobraz są w konkretnym przypadku gołosłowne. Oczywiście każda ingerencja w środowisko powodować musi pewne zmiany w powyższych sferach. Jednak z punktu widzenia uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Ministra Zdrowia, biorąc pod uwagę zakres wykonywanych przez niego zadań, mogą odgrywać znaczenie jedynie oddziaływania o znaczeniu istotnym dla ochrony warunków naturalnych oraz właściwego kształtowania czynników środowiskowych (art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o uzdrowiskach i leczeniu uzdrowiskowym). W rozpatrywanym przypadku przedmiotem postępowania dotyczącego uzgodnień jest rozbudowa pawilonu gastronomicznego, znajdującego się już od dawna na terenie Parku [...]. Nie można co prawda wykluczyć, iż rozbudowa taka w pewnych przypadkach będzie miała istotny wpływ na walory naturalne środowiska w uzdrowisku (klimat, krajobraz itd.). Ustalenie w tym zakresie musi jednak znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W rozpatrywanym przypadku rozstrzygnięcie uzasadnione jest ogólnikowymi stwierdzeniami, nie podpartymi konkretnymi ustaleniami. Przykładowo wskazuje się, iż rozbudowa pawilonu będzie miała wpływ na pogorszenie krajobrazu poprzez wprowadzenie nowych elementów budowlanych. Uwzględniając niekwestionowany przez strony fakt dotychczasowego funkcjonowania pawilonu gastronomicznego w tożsamym punkcie Parku [...], ogólnikowe stwierdzenie, że jego przebudowa spowoduje pogorszenie krajobrazu, bez wskazania materiału dowodowego, mogącego stanowić podstawę do takiej oceny stanowi naruszenie art. 7. 77 K.p.a. a także art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji. Tak samo nie znajdują konkretnego potwierdzenia w materiale dowodowym inne uwarunkowania mające przemawiać, w ocenie Ministra, za odmową zgody na rozbudowę pawilonu gastronomicznego (problem zasilania wód podziemnych, zmian wilgotności, temperatury itd.). Wskazane wyżej uwarunkowania formalnoprawne dotyczące możliwości uzgodnienia przez Ministra Zdrowia rozbudowy kiosku gastronomicznego nie oznaczają, aby Sąd nie podzielał poglądu, iż generalnie zabudowa obiektami handlowymi może wpływać na wypieranie funkcji leczniczej uzdrowiska, co byłoby sprzeczne z celami i funkcją strefy "A" uzdrowiska. Jednak ograniczając możliwość rozbudowy obiektów służących wyłącznie celom handlowym organ administracji musi się posługiwać jasnymi i obiektywnymi kryteriami powiązanymi z konkretnymi uwarunkowaniami lokalnymi, tak aby rozstrzyganie w tych kwestiach nie oparte było na zasadzie dowolności. Na gruncie obowiązujących regulacji uzasadnienie rozstrzygnięcia odmownego samym wskazaniem dużego zagęszczenia obiektów handlowych na teranie strefy "A" uzdrowiska nie może być aprobowane zważywszy, iż generalnie ustawa ani obowiązujący akt prawa miejscowego (Statut Uzdrowiska) nie zabraniają lokalizacji takich obiektów w tej strefie ani nie określają konkretnych ograniczeń w tym zakresie. Samo zaliczenie pewnych działań, do których w danym przypadku niewątpliwie należy rozbudowa kiosku gastronomicznego (§ 3 pkt 2 lit c i d Statutu Uzdrowiska K.), do kategorii "zastrzeżonych" nie oznacza, wbrew sugestiom Ministra Zdrowia zawartym w zaskarżonym postanowieniu, braku możliwości ich realizacji lecz jedynie wskazuje obowiązek ich poprzedzenia określonymi uzgodnieniami. Wynika to z treści art. 3 ust. 2 pkt 3 i art. 12 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym. Bez znaczenia dla oceny prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy pozostają również podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestie przeznaczenia terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, w planie zagospodarowania przestrzennego, skoro utracił on moc. Nie miały także w tym przypadku znaczenia, przyjęte dla Miasta K., kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego gminy. Nawet gdyby wynikał z nich zakaz rozbudowy obiektu (czego wcale organ orzekający nie wywodził), ustalenia tego dokumentu, jako nie stanowiącego aktu normatywnego, nie mogły stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia. Brak konkretnego uzasadnienia postanowienia, dającego możliwość oceny Sądowi, czy przed jego podjęciem dokonano oceny konkretnych uwarunkowań, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu. Uzasadniony jest zarzut skargi, iż Minister w swoim rozstrzygnięciu bezpodstawnie określił cały Park [...], jako należący do kategorii urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego. Bowiem art. 2 ust. 3 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym nie zalicza do tej kategorii tego typu obszarów. Pojęcie parków nie jest wymienione w przepisie zawierającym legalną definicję tego określenia (w szczególności w enumeratywnym wyliczenie zawartym na końcu normy). Ponieważ jednak, z faktu mylnego zaliczenia Parku [...] do kategorii urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego nie wynikają skutki prawne istotne dla meritum rozstrzygnięcia, naruszenie prawa materialnego w tym przypadku nie miało wpływu na wynik sprawy. Natomiast nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, jakoby rozstrzygnięcie Ministra wydane zostało bez podstawy prawnej. Podstawę rozstrzygania w danym przypadku stanowił obowiązujący (wbrew twierdzeniom zawartym w skardze) w dniu wydawania decyzji art. 53 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 lit. a tiret 1 Statutu Uzdrowiska K.. Wynika z niego obowiązek uzgodnienia z Ministrem Zdrowia decyzji dotyczących lokalizacji wszystkich obiektów na obszarze "A". Skarżąca nie kwestionowała, iż planowane przedsięwzięcie ma być zrealizowane w tym obszarze. Statut uzdrowiska, przyjęty w drodze uchwały właściwego organu na podstawie odnośnego upoważnienia zawartego w ustawie o uzdrowiskach i leczeniu uzdrowiskowym (art. 4 ust. 1) i opublikowany w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej stanowi akt normatywny stanowiący prawo miejscowe. Opublikowane prawo miejscowe stanowi z kolei źródło prawa na równi z innymi aktami normatywnymi (art. 87 ust. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Co prawda skarżąca słusznie podnosi, iż organ orzekający w sprawie nie przywołał, jako podstawy prawnej, właściwego unormowania Statutu Uzdrowiska w K., co narusza treść art. 107 § 1 K.p.a. Uchybienie to nie mogło jednak w danym przypadku mieć wpływu na wynik sprawy. Niezrozumiałe są natomiast wywody skargi, iż statut uzdrowiska nie może regulować kwestii zabudowy poza uzdrowiskiem, wobec nie zakwestionowania przez skarżącą lokalizacji planowanego przedsięwzięcia na obszarze ochrony uzdrowiskowej "A". Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Zdrowia rozważy, czy istnieją konkretne przesłanki uzasadniające negatywne stanowisko, odnośnie do rozbudowy przedmiotowego pawilonu gastronomicznego w Parku [...]. W przypadku ustalenia generalnego braku przeszkód odnośnie rozbudowy pawilonu, rozważy ewentualne warunki pod jakimi możliwa jest rozbudowa uwzględniając zakres zadań Ministra w tym zakresie (art. 6 ust. 2 pkt. 3 ustawy o uzdrowiska i ochronie uzdrowiskowej) oraz faktyczne możliwe oddziaływanie planowanego obiektu na dobra podlegające ochronie na obszarze uzdrowiska (klimat, krajobraz itd.). Dodatkowo Minister uzupełni akta sprawy o właściwe dokumenty jednoznacznie potwierdzające, iż miejsce lokalizacji inwestycji znajduje się na obszarze strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w K. (aktualna i czytelna mapa lub plan z oznaczeniem granic strefy oraz miejscem planowanej inwestycji).