IV SA/Wa 804/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając w oparciu o art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. dalej "kpa"), stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] w B. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry [...] w miejscowości [...]. Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], zgłosiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i podejrzenie wystąpienia szkody w środowisku w wyniku realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, powstałą na skutek rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry [...] w miejscowości [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] poinformował C. Sp. z o.o. S.K. o pierwszeństwie uzgodnienia działań naprawczych w przypadku chęci ich prowadzenia przez inwestora, w stosunku do nałożenia obowiązku przeprowadzenia takich działań. W odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. C. Sp. z o.o. S.K. poinformował o chęci przeprowadzenia działań naprawczych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] poinformował strony postępowania dotyczącego wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, że po złożeniu przez C. Sp. z o.o. S.K. zaktualizowanego projektu działań naprawczych, przystąpi do postępowania zmierzającego do wydania decyzji uzgadniającej sposób przeprowadzenia tych działań. W dniu [...] września 2013 r. C. Sp. z o.o. S.K. przekazał "[...]", a następnie pismem z dnia [...] października 2013 r. zawnioskował o uzgodnienie przedstawionych w projekcie działań. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry [...] w miejscowości [...]. Stowarzyszenie [...] złożyło odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Po jego rozpoznaniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także jako: "organ") powołał się na treść art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. 2014 r, poz. 1789, dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym organ ochrony środowiska uznając za uzasadnione zgłoszenie szkody postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji. Przytoczył również treść art. 24 ust. 6 ustawy, stosownie do którego organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. W konsekwencji organ uznał, że Stowarzyszenie [...] w zawiązku z dokonaniem zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i podejrzenia wystąpienia szkody w środowisku, brało udział na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, powstałą na skutek rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] decyzji z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]. W ocenie organu Stowarzyszenie [...] nie brało natomiast udziału w postępowaniu w sprawie uzgodnienia działań na podstawie art. 13 ustawy, zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] uzgadniającą warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry [...], gdyż nie wystąpiło – stosownie do dyspozycji art 31 § 1 kpa - z żądaniem dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Organ podkreślił również, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] poinformował strony postępowania, że w przypadku, gdy inwestor –C. Sp. z o.o. S.K. przedłoży aktualny projekt działań naprawczych, to organ I instancji przystąpi do postępowania zmierzającego do wydania decyzji uzgadniającej w trybie art. 13 ustawy, lecz mimo to Stowarzyszenie [...] nie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, a tym samym nie nabyło praw strony. Prawo do złożenia odwołania od decyzji organu Powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...] w B. (dalej: jako "skarżący" lub "Stowarzyszenie"), które zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 134 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uznanie, że odwołanie Skarżącego było niedopuszczalne; - art. 31 § 3 kpa poprzez brak zastosowania i uznanie, że Skarżący nie miał przymiotu uczestnika na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji - nie miał możliwości skutecznego wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie; - art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak precyzyjnego poinformowania Skarżącego o skutkach prawnych wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych; - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i przerzucanie na Skarżącego sprzecznych z prawem działań organu w postaci nie wydawania postanowienia o dopuszczeniu względnie odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że to na skutek jego wniosku organ I instancji powziął wiedzę o szkodach na zboczu [...] i wszczął postępowanie w sprawie. Zaznaczył, że jego celem było, aby organ wszczął postępowanie, którego wynikiem będzie przeprowadzenie działań naprawczych na [...]. Nie sprecyzował on jednak wszczęcia jakiego konkretnie postępowania się domaga, z tego względu, że nie odróżniał on jako nieprofesjonalista postępowania nakładającego obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych od postępowania w sprawie uzgodnienia warunków ich przeprowadzenia. Skarżący zwrócił uwagę, że przebieg postępowania w sprawie uzgodnienia warunków działań naprawczych w tym zakresie wyglądał podobnie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska również doręczał skarżącemu kolejne pisma w sprawie, a później odstąpił od raz przyjętej linii postępowania i dopiero w końcowym etapie postępowania zrezygnował z dalszego informowania go o sprawie. Zwrócił uwagę, że także po zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., o zamiarze inwestora dobrowolnego przeprowadzenia działań naprawczych, organ przesłał mu jeszcze dwa pisma w tej sprawie - z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r., które dotyczyły już postępowania w sprawie uzgodnienia działań naprawczych. Zwrócił uwagę na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że doręczanie pism organizacji społecznej oznacza wydanie postanowienia o jej dopuszczeniu do postępowania w sposób dorozumiany (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 329/2010; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 191/207 oraz z dnia 17 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 855/88). Skarżący podkreślił, że organ naruszył zasadę wyrażoną w art. 9 kpa, albowiem powinien w sposób niebudzący wątpliwości poinformować uczestników postępowania, że zamierza wszcząć odrębne postępowanie administracyjne od tego, które do tej pory prowadził. W jego ocenie działanie organu stanowi również naruszenie wyrażonej w art, 8 kpa zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wskazał, że organ najpierw doręczał skarżącemu pisma w postępowaniu utwierdzając go tym samym w przekonaniu, że jest uczestnikiem na prawach strony, a następnie zamiast wezwać skarżącego o wskazanie w jakim postępowaniu chce uczestniczyć, przestał doręczać mu pisma, w tym decyzji kończącej postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa oraz art. 8 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "ppsa), co w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również jako "organ") stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] w B. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry [...] w miejscowości [...]. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten wskazuje na dwie odrębne instytucje – niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić jednak należy, że organ odwoławczy w wstępnej fazie postępowania odwoławczego najpierw zobowiązany jest zbadać, czy wniesienia odwołania jest dopuszczalne, a dopiero po pozytywnej ocenie dopuszczalności odwołania dokonuje kontroli zachowania terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym np. brak jest przedmiotu zaskarżenia wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji wyczerpane zostały środki zaskarżenia w toku administracyjnym oraz przyczyn o charakterze podmiotowym, np. odwołanie wnosi jednostka nie mająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia albo osoba, która nie ma zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.590-591). Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 134 kpa przybiera formę ostatecznego postanowienia. Ma ono charakter wyłącznie procesowy, aczkolwiek z daleko idącymi konsekwencjami. Nie rozstrzyga bowiem sprawy merytorycznie, ale zamyka możliwość rozpoznania odwołania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że inicjatorem postępowania było Stowarzyszenie [...], które pismem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], zgłosiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i podejrzenie wystąpienia szkody w środowisku w wyniku realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na [...]. W rezultacie tego zgłoszenia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. , znak: [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, powstałą na skutek rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry [...] w miejscowości [...]. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że to na jego wniosek organ wszczął odpowiednie postępowanie w sprawie szkód w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, powstałą na skutek rozbudowy kompleksu narciarskiego na zboczu góry [...] w miejscowości [...], a celem skarżącego było przeprowadzenie działań naprawczych na [...]. Stowarzyszenie w niniejszej sprawie nie dokonało rozróżnienia na postępowanie prowadzone na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. 2014 r, poz. 1789, dalej jako "ustawa") oraz postępowanie prowadzone w oparciu o art. 13 tej ustawy. Jak stanowi art. 24 ust. 5 ustawy organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, a zatem decyzji, którą nakłada się na stronę obowiązek przeprowadzenia odpowiednich działań, o ile strona (podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi) nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych. Uzgodnienie działań naprawczych dokonywane jest z kolei w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 ustawy. W niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na C. Sp. z o.o. S.K. obowiązku podjęcia odpowiednich działań naprawczych uznając zgłaszające Stowarzyszenie za stronę tego postępowania, stosowanie do treści art. 24 ust. 5 ustawy. Równolegle jednakże prowadził korespondencję z podmiotem zobowiązanym w sprawie ewentualnego uzgodnienia działań naprawczych. W tym celu skierował do C. Sp. z o.o. S.K. pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] informując o pierwszeństwie uzgodnienia działań naprawczych w przypadku chęci ich prowadzenia przez inwestora, w stosunku do nałożenia obowiązku przeprowadzenia takich działań, na co uzyskał odpowiedź w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym C. Sp. z o.o. S.K. poinformował o chęci przeprowadzenia działań naprawczych. Z kolei w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] poinformował strony postępowania, że przystąpi do postępowania zmierzającego do wydania decyzji uzgadniającej sposób przeprowadzenia działań naprawczych. W świetle powyższego należy zatem zauważyć, że jakkolwiek organ uznał Stowarzyszenie za stronę postępowania wyłącznie w sprawie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy to niewątpliwie podstawowym zamierzeniem zgłaszającego szkody było zainicjowanie szeroko pojętego postępowania w sprawie działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry [...] w miejscowości [...], niezależnie od tego, czy organ zobowiąże podmiot korzystający ze środowiska do przeprowadzenia działań naprawczych, czy też zostaną one uzgodnione. Oczywistym jest, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 13 ust. 1 i to, którego podstawa materialnoprawna zawarta jest w art. 15 ust. 1 ustawy stanowią w sensie formalnym dwa odrębne postępowania, niemniej jednak organ nie może prowadzić tych postępowań w sposób, który w ostatecznym rezultacie pozbawia organizację inicjującą postępowanie możliwości jakiegokolwiek wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie kwestii naprawy szkód poczynionych w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry [...] w miejscowości [...]. Tymczasem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry [...] w miejscowości [...], której nie doręczył Stowarzyszeniu. Skarżący dowiedział się o tej decyzji dopiero z treści Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] decyzji z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku. O rzeczywistym zamiarze skarżącego świadczy to, że w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. cofnął odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] maja 2014 r. i niezwłocznie wniósł odwołanie od decyzji [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy i treści wniosku o przywrócenie terminu wynika zatem jednoznacznie, że Stowarzyszenie uznawało się za stronę postępowania w sprawie przeprowadzenia działań naprawczych, również w trybie prowadzonym w oparciu o art. 13 ustawy. Do przekonania skarżącego o posiadanym statusie strony przyczynił się sam organ doręczając mu po zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zamiarze inwestora dobrowolnego przeprowadzenia działań naprawczych, dwa pisma w tej sprawie, odpowiednio z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r., które dotyczyły już postępowania w sprawie uzgodnienia działań naprawczych. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że mógł on ocenić, że organ traktował skarżącego jako uczestnika także tego postępowania. Należy w tym miejscu zgodzić się ze skarżącym, że brak wprost sformułowanego wniosku organizacji społecznej i odpowiedniego postanowienia wydanego w oparciu o art. 31 kpa przy jednoczesnym doręczanie pism organizacji społecznej może zostać potraktowane jako dopuszczenie jej do postępowania w sposób dorozumiany. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 329/2010 przyjmowanie oświadczeń składanych przez organizację, a także doręczanie tej organizacji pism w określonym postępowaniu należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Powyższe okoliczności powodują, że zasadny okazał się w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 8 kpa albowiem działania organów zarówno I, jak i II instancji mogły swoim działaniem wprowadzić Stowarzyszenie w błąd, który z kolei doprowadził do wykluczenia tej organizacji z udziału w postępowaniu w sprawie działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry [...] w miejscowości [...], pomimo, że organizacja ta zainicjowała postępowanie administracyjne w tej sprawie. Po analizie działań procesowych podejmowanych przez skarżącego oraz treści odwołania od decyzji [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ II instancji powinien uzyskać przekonanie co do rzeczywistego zamierzenia strony i – kierując się m. in. zasadą określoną w art. 8 kpa – skłonić się ku dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym merytorycznie zostanie rozstrzygnięta kwestia działań naprawczych. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku rzeczą organu będzie rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i podjęcie następnych czynności procesowych mając na uwadze, że w ocenie Sądu Stowarzyszenie [...] w B. powinno zostać uznane za stronę postępowania, w którym wydano decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] uzgadniającą warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu chronionych siedlisk przyrodniczych, do której doszło w wyniku budowy wyciągu narciarskiego i infrastruktury towarzyszącej na zboczu góry [...] w miejscowości [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.