IV SA/Wa 810/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 8 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., Nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł o odmowie wydania K. B. zaświadczenia o wysokości osiąganych zarobków w latach 1978-1989 z uwzględnieniem okresów składkowych i nieskładkowych, niezbędnych do ustalenia prawa do emerytury W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony w oparciu o art. 125a ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wnioskodawca był zaś w latach 1978 – 1989 pracownikiem Ministerstw Spraw Wewnętrznych. Organ w dalszej części przypomniał, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 § 1 i § 2 pkt 2), organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o ile fakty albo stan prawny, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Innymi słowy organ musi posiadać dane, które mogą być podstawą wydania zaświadczenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie posiada on dokumentacji na podstawie której możliwe byłoby wydanie żądanego przez K. B. zaświadczenia. W oparciu bowiem o art. 25 ustawy IPN dokumenty, zbiory danych, rejestry kartoteki wytworzone oraz zgromadzone w MS do 6 maja 1990 r. zostały przekazane do IPN na podstawie protokołu z [...] kwietnia 2001 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada zatem stosownych dokumentów, przez co nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Pismem z [...] lutego 2019 r. K. B. wniósł skargę w wskazane na wstępie postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 125a ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi przywołano brzmienie art. 125 a ust. 3 i ust. 4 ustawy o emeryturach i wskazano, że nie ma racji organ kwestionując, że jest następcą prawnym organu funkcjonującego w przeszłości pod nazwą Minister Spraw Wewnętrznych, o czym świadczy również fakt że MSWiA dysponował stosownymi dokumentami do 30 kwietnia 2001 r., tj. do dnia przekazania dokumentów do IPN. Stąd nieuprawnione, zdaniem skarżącego, jest twierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada stosownych dokumentów i nie może wydać zaświadczenia. Przekazanie ich do IPN nie czyni go następcą prawnym MSW, ale stanowi o miejscu ich archiwizacji. W odpowiedzi skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zatem stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola objętego skargą postanowienia tego rodzaju wad, uzasadniających uwzględnienie skargi, nie wykazała. Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Mając na uwadze przedmiot sprawy należy przypomnieć, że zaświadczenie jest przewidzianym w przepisach prawnych potwierdzeniem przez właściwy organ pewnego stanu rzeczy, a więc urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, nr 10, s. 58). Zaświadczenie jest aktem potwierdzającym istnienie uprawnień lub obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Rozpoznawana sprawa w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczy przypadku objętego dyspozycją art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż odnosi się do sytuacji ubiegania się przez skarżącego o zaświadczenie ze względu na jego interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jakkolwiek bowiem skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 125a ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), to jednak przepis ten nie nakłada obowiązku posiadania zaświadczenia wskazanych w nim faktów, a jedynie wskazuje podmiot zobowiązany do wydania zaświadczenia, w razie gdy pracownik będzie chciał lub miał potrzebę je uzyskać. Przepis ten stanowi bowiem: "Płatnik składek jest zobowiązany do wystawienia zaświadczenia o wysokości przychodu stanowiącego podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, wypłaconego za okresy, za które przychód ten przysługuje, a także o wysokości wypłaconych wynagrodzeń za czas niezdolności do pracy, świadczeń i zasiłków oraz innych należności, o których mowa w art. 15 ust. 3" Z brzmienia ww. przepisu wynika, że stanowi on o obowiązku płatnika do wydania zaświadczenia, nie nakłada zaś obowiązku posiadania zaświadczenia przez pracownika. Przepis ten nie wymaga zatem potwierdzenia danych faktów zaświadczeniem, ale wskazuje podmiot zobowiązany do jego wydania. Tym samym rozpoznana sprawa nie może dotyczyć kwestii objętej przepisem art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. ubiegania się o wydanie zaświadczenia ze względu na to, że urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Wskazać dalej należy, że pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści odbywa się w formie czynności materialno-technicznej wydania zaświadczenia, natomiast odmowa wydania zaświadczenia albo odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego zażaleniem (art. 219 k.p.a.). Postępowanie w sprawach dotyczących zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych. Taki wniosek wypływa wprost z treści art. 218 § 1 k.p.a. odnoszącego się do przypadków wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny. Powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla oceny zasadności skargi. Skarżący domaga się bowiem wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy zobowiązany do jego wydania nie posiada dokumentów, w oparciu o które miałby zaświadczenie wystawić. Jak bowiem wyjaśnił organ w zaskarżonym postanowieniu, wszystkie dokumenty wytworzone i gromadzone do 6 maja 1990 r., był obowiązany przekazać do IPN. Skoro zaś skarżący domaga się wydania zaświadczenia za lata 1978-1989, to niewątpliwie dokumenty, w oparciu o które owo zaświadczenie miałoby zostać wydane – jako wytworzone przed dniem 6 maja 1990 r., zostały przekazane do IPN. Tym samym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł wydać zaświadczenia, albowiem nie posiada dokumentów umożliwiających mu potwierdzenie danego stanu rzeczy. Stąd zasadnie organ odmówił wydania zaświadczenia. Trzeba jednocześnie wyjaśnić, że zasadności tej odmowy nie zmienia fakt, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako płatnik, w oparciu o przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zobowiązany jest – w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – do przechowywania dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 125a ust. 3 tej ustawy. Ustawa ta reguluje bowiem sytuację prawną w zakresie emerytur i rent od dnia jej wejścia w życie, a zatem od 1 stycznia 1999 r. Natomiast zaświadczenie, którego domaga się skarżący ma dotyczyć dokumentacji powstałej w latach 1978-1989. Dokumentacja z tego okresu zaś została – jak była o tym mowa powyżej – przekazana do IPN na podstawie art. 25 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1882). Tym samym obowiązek przechowywania stosownych dokumentów nie dotyczy dokumentów wytworzonych przed dniem 6 maja 1990 r., które w oparciu o ww. przepis organ zobowiązany był przekazać do IPN. Wyjaśnić również trzeba, że gdyby nawet uznać, iż podstawą żądania wydania zaświadczenia jest art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a., to również znajdzie odpowiednie zastosowanie reguła wynikająca z art. 218 § 1 k.p.a., nakładająca na organ obowiązek wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Trudno bowiem sobie wyobrazić aby organ zobowiązany był do wydania aktu potwierdzenia wiedzy w zakresie wynikającym z dokumentów, które nie znajdują się w jego posiadaniu. Stąd nawet w razie ubiegania się o zaświadczenie z uwagi na to, że przepis prawa wymaga urzędowego poświadczenia faktów lub stanu prawnego, ale organ nie posiada dokumentacji w oparciu o którą takie zaświadczenie mogłoby być wydane, zasadna będzie odmowa wydania zaświadczenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.