IV SA/Wa 812/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. o nie wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 9,09 ha gruntów rolnych klasy III położonych na terenie wsi O., w gminie N. w granicach działki ew. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Burmistrz Miasta i Gminy N. na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów", wniósł o przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowego gruntu, przewidzianego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług oraz komunikacji. Organ podniósł, że: - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a zgodność projektu planu miejscowego ze studium podlega ocenie wojewody w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego, a nie w zakresie zasadności zmiany przeznaczenia (art. 12 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u. p. z. p."). Zgodnie z art. 17 u. p. z. p. zamierzenia przewidziane w projekcie planu miejscowego oceniane są m. in. pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie, toteż Burmistrz Miasta i Gminy N. - przystępując do takiego opracowania - winien mieć na uwadze art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów; - zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazał, że na terenie gminy znajdują się grunty klas IV-VI, które stanowią ok. 40% powierzchni gruntów rolnych gminy N. i one w pierwszej kolejności powinny być ewentualnie przeznaczane na cele nierolnicze; - podstawą oceny wartości użytkowej gleby jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów, a z materiału kartograficznego wynika, iż przedmiotowy teren stanowi III klasę. Ma tym samym wysoką wartość produkcyjną niezależnie od nachylenia terenu w górnej części działki utrudniające działalność rolniczą; - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów ich ochrona polega przede wszystkim na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zaś z analizy wydanych przez organ zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenów Miasta i Gminy N. w latach 2004 - 2008 wynika, że w ramach opracowania kolejnych planów miejscowych wyrażone zostały zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 663,0215 ha gruntów rolnych klas I-III. Ponadto z materiału dowodowego wynika, że gmina N. posiada duże rezerwy terenów, które już wcześniej uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nie zostały zainwestowane. Powyższa rezerwa oraz bardzo duży zasób gminy w grunty rolne klas IV-VI pozwala na zaspokojenie potrzeb w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku; - argumenty z zakresu potrzeb rozwojowych gminy oraz społeczności lokalnej oraz planowania przestrzennego nie dotyczą zasad ochrony gruntów rolnych, a organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2004 r., II SA 1139/03, LEX nr 158883); przeznaczenie na cele inwestycyjne obszaru gruntów rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym nie znajduje uzasadnienia; - Marszałek Województwa [...] w swej pozytywnej opinii z dnia [...] września 2008 r. podniósł jedynie argumenty z zakresu urbanistycznego nie ustosunkowując się do celowości ochrony gruntów rolnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu z dnia [...] marca 2009 r. wniosło Miasto i Gmina N. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: - z art. 9 ust. 4 u. p. z. p. wynika, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Brak spójności między studium a planem miejscowym byłby wadą dającą podstawę do stwierdzenia przez organ nadzoru albo sąd nieważności uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego; - konfiguracja wnioskowanego terenu jest bardzo niekorzystna do prowadzenia na nim działalności rolnej, gdyż znajduje się on na zboczu góry oraz u jej podnóża. Nachylenie terenu na stoku przekracza 20 stopni, zatem aby możliwa była uprawa tych terenów niezbędny jest specjalistyczny sprzęt. Niekorzystne jest również uwodnienie terenu: w części górnej działki występuje teren bardzo suchy, natomiast poniżej góry teren jest podmokły i aby wykorzystać go rolniczo potrzebny byłby specjalny system nawodnienia i drenażu terenu. Ukształtowanie terenu powoduje także problem ze stosowaniem środków ochrony roślin oraz nawozów, ponieważ z części górnej spływałyby na dół powodując dużą koncentrację w partiach dolnych. Ponadto grunty na zboczu klasy IIla umiejscowione są wokół gruntu klasy IVa, co oznacza kolejną trudność w uprawie tych terenów. Proponowana przez organ uprawa tarasowa ponosi ze sobą bardzo wysokie koszty; - co prawda gmina N. dysponuje dużym zasobem gruntów słabszych klas, jednakże przy ogólnej powierzchni użytków rolnych 6674 ha w przewadze występują gleby dobre i bardzo dobre. Gleby chronione I-IV klasy zajmują ok. 86% powierzchni użytków rolnych, zaś wśród 14 % gruntów (najniższych klas) tylko nieznaczna część nadaje się pod inwestycje, ponieważ w większości są to grunty rozdrobnione, nie tworzące zwartych kompleksów, położone w znacznej odległości od głównych dróg, a część z nich leży na terenach otwartych obszarów cennych przyrodniczo związanych z P. objętą ochroną systemu Natura 2000; - biorąc pod uwagę, że nie ma możliwości przekwalifikowywania na cele nierolnicze gruntów niższych klas bonitacyjnych oraz nieużytków, zachodzi możliwość zagospodarowania gruntów o wyższych klasach o najniższej przydatności produkcyjnej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, którą to okoliczność organ pominął; - nie ma w gminie zainteresowania uprawą rolną, a bliskość K. czyni koniecznym rozwój usług; - o przydatności rolniczej użytków rolnych nie powinna decydować tylko klasyfikacja bonitacyjna ustalana ok. 40 lat temu, ale także otoczenie, infrastruktura techniczna oraz komunikacyjna, które to aspekty nieodwracalnie zmieniły charakter rolnictwa w obszarach metropolitalnych; - organ nie odniósł się do argumentu, iż przedmiotowy teren jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie pola golfowego, co ewidentnie predysponuje go do rozwoju funkcji okołosportowych oraz mieszkaniowych. Oprócz tego w sąsiedztwie będą znajdować się dwie drogi o bardzo dużym natężeniu ruchu. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o zmianę przeznaczenia na cel nierolniczy jest obszar o powierzchni 9,09 ha, stąd niezbędna jest decyzja właściwego organu. Przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów). Tryb ten przewiduje uzyskanie tego typu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego (art. 17 pkt 8 u. p. z. p.). Organ właściwy do wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów nie uzgadnia projektu planu miejscowego. Prowadzi on odrębne postępowanie pozostające w związku z tworzeniem prawa miejscowego, lecz istniejące poza jego ramami. W postępowaniu tym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest związany zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie sposobu zagospodarowania danego terenu. W przeciwnym razie racjonalny ustawodawca nie uchwaliłby przepisu art. 17 pkt 8 u. p. z. p., zgodnie z którym burmistrz po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego m. in. uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż przepis ten byłby zbędny (organ musiałby zawsze wyrażać zgodę na przeznaczenie gruntów określone w studium, aby nie doszło do różnic w ustaleniach studium i planu miejscowego). Ewentualny brak spójności między uchwalonym studium a planem miejscowym w przypadku nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie może mieć wpływu na uprzednie rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Może on bowiem brać pod uwagę jedynie przesłanki określone w ustawie o ochronie gruntów. Stosownie do uregulowań powyższej ustawy ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1). Na cele te można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów). Zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów). Obszar objęty wnioskiem stanowi gleby klasy III. Z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów wynika, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze mogą być przeznaczane nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zasadą jest przy tym, że im wyższa klasa bonitacyjna gleby, tym większa jest jej przydatność produkcyjna. Zgodzić należy się z argumentem skarżącego, że nie najkorzystniejsze ukształtowanie przedmiotowego terenu i enklawa gruntów o klasie IV utrudnia produkcję rolniczą, ale - jak wskazał organ - z pewnością jej nie uniemożliwia. Trafnie też skonstatował organ, że skoro w gminie N. znajduje się ok. 40% terenów o glebach niższych klas bonitacyjnych (IV-VI), która to okoliczność wynika także z tabeli zawartej w skardze, to w pierwszej kolejności te właśnie tereny powinny być ewentualnie przeznaczane na cele nierolnicze. Skarżący nie zakwestionował przy tym twierdzenia organu, że gmina N. posiada już dużą rezerwę terenów objętych zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (w latach 2004-2008 w ramach opracowania kolejnych planów miejscowych wyrażone zostały zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 663,0215 ha gruntów rolnych klas I-III) i nie zostały zainwestowane. Zgodzić się należy więc ze stanowiskiem organu, iż powyższa rezerwa oraz duży zasób gminy w grunty rolne klas IV-VI - pomimo istnienia presji inwestycyjnej - nie uzasadnia wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze kolejnych 9,09 ha gruntów rolniczych objętych wnioskiem. Podkreślić należy, że decyzje w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze mają charakter uznaniowy. Jedynym kryterium, którym jest związany organ jest klasa gruntu i jego przydatność do celów gospodarki rolnej. Sąd uznaje, iż organ działając w granicach uznania administracyjnego wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i rozpatrzył go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).