IV SA/Wa 815/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 17 pkt 7d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r nr 80, poz. 717 z późn .zm.) i art.35 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r nr 19, poz.115 z późn. zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta S. w sprawie uzgodnienia skorygowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S." postanowił nie uzgodnić skorygowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S.". W uzasadnieniu podniósł, iż w myśl art. 17 pkt 7 d ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia z właściwym zarządcą drogi projekt miejscowego planu, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zdaniem organu w rozpatrywanym projekcie planu, część ustaleń będzie miała wpływ na ruch drogowy na drodze krajowej nr [...], albowiem obszar oznaczony symbolem [...] przylega z jednej strony do drogi wojewódzkiej ([...]), a z drugiej strony do drogi krajowej nr [...] ([...]), z której istnieje zjazd wskazany w projekcie planu do obsługi komunikacyjnej obszaru. Zdaniem GDDKiA wykorzystanie tego zjazdu dla dojazdu do całego obszaru [...] nie jest możliwe ze względu na bezpieczeństwo ruchu na drodze krajowej. W rozpatrywanym przypadku istniejący zjazd usytuowany jest na odcinku drogi krajowej nr [...] pomiędzy mostem na rzece P., a skrzyżowaniem z drogą wojewódzką. Są to elementy stałe, ograniczające możliwość przebudowy tego odcinka drogi, czego wymagałoby dostosowanie zjazdu do obszaru [...] do potrzeb ruchu. Zjazd zlokalizowany jest w strefie skrzyżowania drogi krajowej z drogą wojewódzką. Jest to miejsce szczególnie niebezpieczne, gdzie zgodnie z § 113 ust.7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r Nr 43, poz.430) zakazuje się lokalizacji zjazdów publicznych. Taka lokalizacja zagraża bezpieczeństwu ruchu, szczególnie w sytuacji znacznego obciążenia ruchu występującego na drodze, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Według pomiaru generalnego ruchu, przeprowadzonego w 2005r. natężenie ruchu wynosiło na tym odcinku 13025 pojazdów rzeczywistych na dobę i ma tendencje rosnącą. Ze względu na bliskie sąsiedztwo mostu, inna lokalizacja zjazdu, poza strefą skrzyżowania nie jest możliwa. Ponadto zgodnie z § 77 powołanego wyżej rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa na drodze. W myśl § 78 ust.2 pkt.3 zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu, szczególnie gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h (na rozpatrywanym odcinku ponad 1300 p/h). Obszar [...] przeznaczony w projekcie planu pod usługi ma wielkość 3,60 ha. Podstawowe przeznaczenie to usługi związane z obsługą komunikacji i handel. Obiekty tego rodzaju są ruchotwórcze i wymagają podłączenia do drogi zjazdem wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu o długości dostosowanej do ruchu, podczas gdy na rozpatrywanym odcinku jest możliwe wykonanie tylko krótkiego pasa, który nie zapewni płynności jazdy. Projekt planu nie uwzględnia faktu, że przy zagospodarowaniu całości obszaru, zarządca drogi nie będzie mógł wyrazić zgody na wykorzystanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej. Zapis planu nie wprowadza żadnych ograniczeń w wykorzystaniu zjazdu. Ponadto GDDKiA wskazał, iż w przedłożonym projekcie nie jest wyraźnie określony obowiązek przebudowy zjazdu w każdym przypadku zainwestowania w obszarze [...] (istniejący zjazd obecnie nie spełnia wymogów określonych przepisami ze względu w szczególności na nienormatywny spadek podłużny). Brak takiego wskazania daje możliwość inwestorom po uzyskaniu podłączenia do drogi wojewódzkiej, korzystania ze zjazdu bez poprawy jego parametrów. Nie jest ponadto jasne o jaki "projektowany zjazd" z drogi krajowej chodzi skoro zarządca drogi nie wypowiadał się o nowym podłączeniu do drogi i nie będzie mógł wyrazić zezwolenia na jego lokalizację w zgodzie z przepisami technicznymi. Pismem z dnia [...] marca 2010r. Burmistrz Gminy S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 3 i art.17 pkt 7 d ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu 1 zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 ust. 3, art. 18 i art. 19 ust.1 w zw. z art.4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych, § 113 ust.7, § 195, § 77 i § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, art. 6 k.p.a oraz niezgodność ustaleń faktycznych z rzeczywistością. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art.144 k.p.a. oraz art.17 pkt 7d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta S. o ponowne rozpatrzenie sprawy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S." orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu organ ustosunkował się do podniesionych we wniosku zarzutów. Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia § 195 i § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 2 ww. rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyłączenie zastosowania przepisów rozporządzenia ujęte w § 195 dotyczyło sytuacji zaprojektowanych przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia, a jeszcze nie realizowanych dróg i miało wyłącznie na celu usankcjonowanie już sporządzonych dokumentacji bez potrzeby ich ponownego opracowania i wydłużania procesu przygotowania inwestycji. Odnosząc się do kwestii zjazdu z drogi krajowej, organ wskazał iż jest faktem bezspornym, że jest on usytuowany w strefie skrzyżowania drogi krajowej i wojewódzkiej o czym świadczy oznakowanie i zmiany w geometrii drogi. Obszar skrzyżowania jest to przecięcie się dróg wraz z odcinkiem, na którym występuje zmiana geometrii drogi (dodatkowe pasy, wyspy kanalizujące) wraz ze zmianą oznakowania, natomiast obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar większy, w tym odcinki na których występują zmiany w ruchu pojazdów związane z dojazdem do skrzyżowania. Istniejący zjazd znajduje się w takim obszarze, a więc w miejscu szczególnie niebezpiecznym. Z tego względu wprowadzanie na zjeździe dodatkowego ruchu, generowanego przez obszar [...] byłoby nieuzasadnione ze względów bezpieczeństwa ruchu. Podniesiona w uzasadnieniu kwestia przebudowy zjazdu przez zarządcę drogi przy przebudowie skrzyżowania nie ma związku z możliwością wykorzystania zjazdu przy zmianie zagospodarowania terenu przyległego. Zjazd był przebudowywany jako obiekt istniejący, ponieważ przebudowa była konieczna z uwagi na zmieniony kształt skrzyżowania. Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego zastosowanie przy uzgodnieniu projektu planu, w jego ocenie bowiem treść całego art. 35 ustawy o drogach odnosi się do działań planistycznych. Zdaniem GDDKiA przepis ten uprawnia zarządcę drogi do wyrażenia swojego stanowiska zarówno do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i w przypadku jego braku do projektu decyzji WZ. W obu procedurach zarządca drogi winien jednoznacznie określić swoje stanowisko, ponieważ rodzi ono konsekwencje w późniejszych działaniach prowadzących do wydania pozwolenia na budowę inwestycji. Dlatego też zdaniem organu błędne jest twierdzenie wnioskodawcy, że sprawa włączenia do ruchu nie może być rozpatrywana przez zarządcę drogi bez konkretnych projektów zagospodarowania i użytkowania. Sprawa włączenia ruchu musi być bowiem rozstrzygnięta przed przystąpieniem do sporządzania projektów, ponieważ ustalenia te są jednym z warunków zagospodarowania. Kwestię wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu rozstrzyga zarządca drogi, ponieważ wyłącznie on odpowiada za płynność i bezpieczeństwo ruchu na drodze. Przy obciążeniu ruchem występującym na rozpatrywanym odcinku drogi, wyposażenie w dodatkowy pas ruchu byłoby konieczne. Organ wskazał, iż obecnie trwa kolejny pomiar generalny ruchu, przeprowadzany przez okres całego roku. Oficjalne wyniki będą znane po jego zakończeniu, jednakże z już dokonanych badań wynika, że obciążenie ruchem wzrosło na całej sieci. Niezależnie od powyższego zdaniem organu Gmina może skorygować ustalenia planu w zakresie obsługi komunikacyjnej, nie rezygnując z proponowanego przeznaczenia terenu. Może to polegać na przykład na wyodrębnieniu z obszaru [...] dwóch jednostek, z których tylko jedna, położona bliżej drogi krajowej miałaby dojazd z tej drogi. Ponadto w planie powinien znaleźć się obowiązek przebudowy zjazdu w każdym przypadku zainwestowania w obszarze. Uzgodnienie planu w obecnym kształcie miałoby zdaniem organu negatywne konsekwencje dla ruchu na drodze krajowej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. Gmina S. wniosła skargę w do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 17 pkt 7 lit d ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię; 3) § 195 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez zastosowanie wskazanego rozporządzenia do drogi dla której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przed dniem 29 maja 1999 roku, mimo że sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wypełnia przesłanek zastosowania wskazanego rozporządzenia; 4 ) § 113, 76 i 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zastosowanie przedmiotowej normy mimo braku wniosku podmiotu uprawnionego w przedmiocie lokalizacji czy też przebudowy zjazdu z drogi publicznej w ramach uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) art. 18 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 17 pkt 7 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż w ramach kompetencji organu, jako zarządcy drogi, jest kształtowanie polityki przestrzennej gminy, przejawiające się sugerowaniu konkretnej treści planu, bez podstawy prawnej, uzależniając uzgodnienie projektu planu od realizacji takich zapisów; art. 110 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie uzgodnienia w zakresie i sprzecznie z uprzednio wydanym postanowieniem do projektu planu aktualnie obowiązującego, a podlegającego obecnie zmianie, gdyż przedmiotem postępowania nie jest uchwalenie nowego planu, a zmiana aktualnie obowiązujących, już uzgodnionych przez organ; przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 61 § 2 k.p.a., poprzez wszczęcie bez stosownego wniosku postępowania w przedmiocie oceny możliwości przebudowy zjazdu z drogi publicznej, bez istnienia ważnego interesu strony takiego postępowania, bez uzyskania zgody na przeprowadzenie takiego postępowania wyrażonej przez właściwa stronę; 6) art. 79 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony postępowania o oględzinach w terenie oraz brak umożliwienia jej wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w ramach tych czynności; 7) art. 67 k.p.a., poprzez brak sporządzenia protokołu z oględzin w terenie; 10) art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności faktycznych co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonych dowodów w toku postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2010r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria orzekający w sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymujące w mocy wcześniej wydane przez ten organ postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto S." . Podstawę orzekania stanowił art.17 pkt 7d ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia z właściwym zarządcą drogi projekt miejscowego planu, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zdaniem organu w rozpatrywanym projekcie planu, część ustaleń będzie miała wpływ na ruch drogowy na drodze krajowej nr [...]. Obszar oznaczony symbolem [...] przylega z jednej strony do drogi wojewódzkiej ([...]), a z drugiej strony do drogi krajowej nr [...] ([...]), z której istnieje zjazd wskazany w projekcie planu do obsługi komunikacyjnej obszaru. Zdaniem GDDKiA wykorzystanie tego zjazdu dla dojazdu do całego obszaru [...] nie jest możliwe ze względu na bezpieczeństwo ruchu na drodze krajowej. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu organ nie naruszył obowiązujących przepisów oraz nie wyszedł poza ramy przyznanych mu uprawnień odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu planu. Zgodnie z treścią przedstawionego do uzgodnienia projektu planu obszar [...] przeznaczony w projekcie planu pod usługi ma wielkość 3,60 ha. Podstawowe przeznaczenie to usługi związane z obsługą komunikacji i handel. Z powyższego wynika zatem, iż sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, albowiem dotychczas zjazd z drogi krajowej był jedynym dojazdem do terenu usług o znaczenie mniejszej powierzchni tj. 0,4 ha. Pozostały obszar usługowy był położony bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej, co dawało możliwość zapewnienia dojazdu tylko z tej drogi bez wykorzystania zjazdu z drogi krajowej Obecnie przygotowany projekt planu miejscowego przeznacza na usługi [...] znacznie większy obszar niż w planach dotychczas obowiązujących i zakłada, iż będzie on obsługiwany z istniejącego zjazdu z drogi krajowej oraz projektowanym zjazdem z drogi krajowej lub wojewódzkiej. Jak zauważył organ uzgodnieniowy przeznaczenie obszaru [...] pod budowę obiektów związanych z obsługą komunikacji i handel będzie wymagało podłączenia ich do drogi zjazdem wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu o długości dostosowanej do ruchu, podczas gdy na rozpatrywanym odcinku jest możliwe wykonanie tylko krótkiego pasa, który nie zapewni płynności jazdy. Biorąc pod uwagę zarówno lokalizację zjazdu w miejscu szczególnie niebezpiecznym jak i ograniczone możliwości jego przebudowy, organ zasadnie stwierdził że wskazane w projekcie planu jego wykorzystanie dla dojazdu do całego obszaru [...] nie jest możliwe, ponieważ byłoby niezgodne z przepisami technicznymi i zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu. Jednocześnie za bezzasadny uznać należy zarzut, iż organ powinien ograniczyć swoje rozstrzygnięcie wyłącznie do gruntów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie bowiem z projektem planu cały obszar stanowi jedną jednostkę strukturalną [...] i przylega do pasa drogowego drogi krajowej, a jego planowane zagospodarowanie może mieć wpływ na ruch drogowy. Strona skarżąca zarzucała ponadto organowi, iż ten wypowiadając się co do możliwości zlokalizowania nowego zjazdu oraz przebudowy istniejącego zjazdu wykroczył poza przyznane mu granice uzgodnienia określone treścią art.17 pkt.7 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślał, iż istotą postępowania w przedmiocie uzgodnienie projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie jest rozstrzyganie potencjalnych skutków uchwalanego planu na późniejszy proces inwestycyjny w zakresie wydawanych pozwoleń na budowę. W ocenie skarżącego organ nie był uprawniony na etapie uzgadniania planu do oceny czy w późniejszym postępowaniu będzie mógł zezwolić na przebudowę istniejącego zjazdu czy też lokalizację nowego. W ocenie Sądu z powyższym stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. Stosownie bowiem do treści art.15 ust.2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jak wynika z powyższego miejscowy plan ustala nie tylko sposób zagospodarowania, ale i jego warunki, w tym warunki obsługi komunikacyjnej wraz z zasadami modernizacji i rozbudowy. Ustalenia planu są wiążące nie tylko dla organów budowlanych, ale również dla innych organów działających na podstawie przepisów szczególnych. Organy te biorąc udział w procedurze sporządzania planu poprzez uzgodnienie projektu planu, nie mogą w postępowaniu prowadzonym przez organy budowlane zakwestionować lokalizacji inwestycji o ile jest ona zgodna z miejscowym planem. Na tym etapie mogą być określane wyłącznie szczegółowe warunki techniczne, ale nie ogólne zasady zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu rację ma orzekający w sprawie organ, iż zarządca drogi już na etapie uzgadniania planu musi przewidywać czy w późniejszym postępowaniu będzie mógł zezwolić na przebudowę zjazdu w zgodzie z przepisami technicznymi. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania, powołany przez organ uzgadniający, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powołany przepis dotyczy bowiem zmiany zagospodarowania terenu, a więc zmiany dotychczasowego stanu faktycznego na gruncie, nie zaś ustaleń planu miejscowego, jako normatywnego wyznacznika ustaleń dopuszczających dopiero w przyszłości dokonanie zmian stanu faktycznego. Powołanie się przez organ na postanowienia tego przepisu zdaniem Sądu nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.