IV SA/Wa 815/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. L. i E. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Wnioskiem z [...] września 2017 r. M. L. i E. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Wójta Gminy B. o rozgraniczenie nieruchomości, stanowiącej własność wnioskodawców, położonej w miejscowości O., gmina B., oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą własność B. B.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na brak przesłanek ustawowych do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wnioskodawcy nie są właścicielami działki nr [...], a jedynie działek nr [...] i [...]. Granice nieruchomości wnioskodawców są ustalone i nie zachodzi potrzeba ich wytyczenia. Wnioskodawcy zaś kwestionują korzystanie z nieruchomości przez sąsiada, której nie są właścicielami, ale co do której mają przekonanie, że omyłkowo jej nie nabyli. Na powyższe postanowienie wnioskodawcy złożyli zażalenie, w którym podnieśli, że organ błędnie ustalił, że wnioskodawcy nie nabyli własności działki nr [...]. Wskazali, że mają interes prawny w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, bowiem od momentu zakupu całej nieruchomości korzystali z niej w pełni czując się właścicielami wszystkich trzech działek, które pozostają w jednym ogrodzeniu. Dopiero z początkiem 2017 r. B. B. zaczął interesować się działką nr [...], zakłócając przy tym spokojne posiadanie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wnioskodawcom przysługuje tytuł prawny do działki nr [...] i [...]. Nie legitymują się natomiast tytułem prawnym do działki nr [...], która stanowi własność E. B. i B. B., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], jak również nie wykazali się tytułem prawnym do działki nr [...] i działki stanowiącej drogę. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie, czy wnioskodawcy posiadają tytuł prawny do działki nr [...] i działki drogowej. Kolegium wskazało również, że pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował żądanie poprzez obrysowanie kolorem wszystkich granic działki nr [...][...]. Z przedłożonego załącznika graficznego wynika, że wniosek dotyczy rozgraniczenia następujących granic: - działki nr [...] z działką nr [...], - działki nr [...] z działką nr [...], - działki nr [...] z działką nr [...], - działki nr [...] z działką stanowiącą drogę. W aktach znajduje się ponadto notatka, z której wynika, że w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] znajdują się dokumenty (operat z 1998 r. i materiały z okazania granic w 2017 r.), które wskazują, że granice są ustalone. Niemniej jednak to właściciel składający wniosek o rozgraniczenie określa, które granice swojej nieruchomości uważa za sporne z granicami sąsiednimi i decyduje tym samym o zakresie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Z przedstawionych okoliczności Kolegium uznało zaskarżone postanowienie Wójta za przedwczesne i nakazało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające poprzez wezwanie pełnomocnika wnioskodawców do sprecyzowania żądania przez wskazanie, rozgraniczenia których nieruchomości się domaga, a także wykazanie interesu prawnego do żądania rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] i działki nr [...] z działką stanowiącą drogę, jak również ustalić numer ewidencyjny działki drogowej. Pismem z [...] maja 2018 r. Wójt Gminy B. wezwał pełnomocnika wnioskodawców do sprecyzowania żądania, czy wnosi o rozgraniczenie następujących nieruchomości: - działki nr [...] z działką nr [...], - działki nr [...] z działką nr [...], - działki nr [...] z działką nr [...], - działki nr [...] z działką nr [...] i wykazania interesu prawnego (tytuł prawny do poszczególnych działek) do żądania rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] i działki nr [...] z działką nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik wnioskodawców podał, że wnosi o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...]. Wyjaśnił, że działka nr [...] została pominięta podczas sporządzania aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1999 r. Rep. A nr [...] – na mocy którego wnioskodawcy nabyli własność działek nr [...] i nr [...] – ale była ona również przedmiotem transakcji, co znajduje potwierdzenie w pisemnym oświadczeniu C. i Z. B. z dnia [...] października 2014 r. Pełnomocnik dodatkowo podał, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią jedną całość gospodarczą, na działce nr [...] posadowiona jest część budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Na podstawie art. 61a w zw. z art. 28 kpa, Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawców. Postanowienie to stało się przedmiotem zażalenia wnioskodawców, którzy podnieśli błędne ustalenie, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcom nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr [...] objętej wnioskiem o rozgraniczenie, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Nie wykazali się również tytułem prawnym do działki nr [...]. Z tych względów brak jest uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przez wnioskodawców, którzy nie mają przymiotu właściciela (współwłaściciela) nieruchomości, użytkownika wieczystego ani też nie przysługują im określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać rozgraniczeniu. Kolegium wyjaśniło również, że okoliczności braku objęcia aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1999 r. działki nr [...], jak również okoliczność posadowienia na części działki budynku wnioskodawców, wskazują jedynie na interes faktyczny, który nie daje legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie tych nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli M. L. i E. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, na skutek błędnego ustalenia, że wnioskodawcy nie nabyli na własność działki nr [...] i tym samym nie zachodzi konieczność ustalenia przebiegu granic, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania; 2) przepisów postępowania, tj. art. 61a kpa poprzez niewskazanie powodów, dla których nie przyznano prawa strony wnioskodawcom w przedmiotowym postępowaniu oraz art. 7 kpa przez brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa. Istota sporu, który powstał, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości wystąpiły osoby mające przymiot strony w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.), jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Zgodnie z art. 29 ust. 1 powyższej ustawy, celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. W myśl ust. 3 tego przepisu, rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone, były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych. W konsekwencji ustalając w postępowaniu rozgraniczeniowym granice nieruchomości, tym samym określa się, do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1982 r., I SA 1425/82, OSP 1984, Nr 3, poz. 46). Oznacza to, że w tym postępowaniu są realizowane przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Zgodnie z art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony. Przy czym wszczęcie z urzędu postępowania następuje na podstawie przesłanek określonych w ust. 2 tego przepisu. W postępowaniu rozgraniczeniowym obok organu administracji i geodety upoważnionego przez właściwy organ, występują strony. Powołana ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oznacza to, że do tego pojęcia należy stosować art. 28 kpa, według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego. Stronami postępowania o rozgraniczenie są zatem wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (por. S. Rudnicki Komentarz do kodeksu cywilnego, Warszawa 2003, s. 121). Wskazać należy, że dokładne określenie podmiotów, które powinny występować w tym postępowaniu gwarantuje poprawność dokonanych na gruncie czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym jest właściciel, użytkownik wieczysty lub inny podmiot, któremu przysługuje określone prawo rzeczowe do nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 249/06, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Ustawodawca, określając w art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odmiennie od przyjętej w art. 61 kpa, zasadę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, tym samym nałożył na organ właściwy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Obejmuje ono m.in. ustalenie, czy żądanie kwalifikuje się do rozpoznania w tym postępowaniu, czy osoba, która złożyła wniosek, posiada przymiot strony i określenia podmiotów i uczestników tego postępowania oraz zbadania stanu prawnego granic rozgraniczanej nieruchomości. Niewątpliwie w sprawie może wyłonić się kolizja interesów nie tylko pomiędzy zgłaszającym wniosek o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie właścicielem nieruchomości a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, ale również pomiędzy wnioskodawcą a właścicielami innych sąsiednich nieruchomości graniczących z jego nieruchomością jednym punktem. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że organ jest zobowiązany na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. W świetle brzmienia przytoczonych i obowiązujących w chwili rozstrzygania sprawy przez organy przepisów oraz przedstawionego wywodu, Sąd uznał prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dokonanej na podstawie art. 61a § 1 kpa. Z treści wydanych w sprawie postanowień wynika, że przeszkodą do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego była przesłanka podmiotowa. Organy doszły do prawidłowego przekonania, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa uprawniający do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący nie są bowiem właścicielami, współwłaścicielami, czy użytkownikami wieczystymi żadnej z nieruchomości objętych żądaniem rozgraniczeniowym, czyli nie legitymują się tytułem prawnym uprawniającym do rozporządzania nieruchomością i tym samym interesem prawnym dającym im prawo zainicjowania przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że z przepisu art. 29 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Zatem określenie "nieruchomość sąsiadująca" czy "nieruchomość sąsiednia" może oznaczać i oznacza tylko i wyłącznie nieruchomość przyległą do nieruchomości stanowiącej przedmiot własności (użytkowania wieczystego, posiadania samoistnego, podmiotu, któremu przysługują prawa rzeczowe ograniczone związane bezpośrednio z uprawnieniem do korzystania z cudzej nieruchomości) podmiotu wnioskującego o dokonanie rozgraniczenia. Innymi słowy, nieruchomości podlegające rozgraniczeniu muszą posiadać wspólną granicę i tylko właściciele (względnie wyżej wskazane osoby) mają interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o rozgraniczenie. Tylko bowiem te podmioty mają interes prawny w rozstrzygnięciu w wyniku postępowania rozgraniczeniowego, do jakich granic sięga ich prawo własności. Statusu strony, a tym samym uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nie ma podmiot, który nie jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, użytkownikiem wieczystym bądź nie przysługują mu określone prawa rzeczowe do nieruchomości mających podlegać rozgraniczeniu. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że skarżący nie legitymują się żadnym tytułem prawnym do działki nr [...] objętej wnioskiem o rozgraniczenie. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika bowiem, że tytuł własności do tej działki przysługuje E. B. i B. B.. Skarżący również nie wykazali się tytułem prawnym do działki nr [...]. Z tych względów brak jest uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przez wnioskodawców, którzy nie mają przymiotu właściciela (współwłaściciela) nieruchomości, użytkownika wieczystego ani też nie przysługują im określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać rozgraniczeniu. Sytuacji tej nie zmieniają również okoliczności braku objęcia aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1999 r. działki nr [...], jak również okoliczność posadowienia na części tej działki budynku wnioskodawców, wskazują jedynie na interes faktyczny, który nie daje legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...]. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy przymiot stron w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działkę nr [...] z działką nr [...] przysługuje E. B. i B. B. jako właścicielom działki nr [...] i to oni mają interes prawny – a nie skarżący – w określeniu w postępowaniu rozgraniczeniowym, do jakich granic sięga ich prawo własności. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się ani naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania. Konsekwencją powyższego było nieuwzględnienie zarzutów naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 61a kpa i art. 7 kpa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).