IV SA/Wa 817/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi C. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego C. I. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASASDNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. (powinno być [...] października 2010 r.), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wolnostojących) ze wspólnym garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 7 lipca 2005 r. R – C. I. złożył wniosek (uzupełniony w dniu 29 września 2010 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wolnostojących) ze wspólnym garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ I instancji zgodne z obowiązującym prawem wytyczył obszar analizowany i wskazał, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne. Przy czym dla stwierdzenie spełniania wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa wystarczy chociaż jeden budynek na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej o tożsamej funkcji jak planowana zabudowa. Po przeanalizowaniu ustalonych wskaźników nowej zabudowy, Kolegium uznało, że zostały one wytyczone zgodnie z prawem. Wszystkie parametry zostały wytyczone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w sposób nie odbiegający od średnich wielkości. W sytuacji kiedy konkretny parametr został ustalony odbiegając od średniej wynikającej z analizy organ I instancji zawarł uzasadnienie przyjętego rozwiązania. Należy wskazać, że przepisy ww. rozporządzenia pozwalają na ustalenie parametrów nowej zabudowy w inny sposób aniżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie ustalenie niektórych parametrów w sposób odbiegający od średniej zostało uzasadnione w analizie tekstowej. Wobec powyższego Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji z punktu widzenia przepisów materialnych jest prawidłowa. Natomiast Kolegium wskazało, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. Wszystkie te podmioty należy zawiadomić o toczącym się postępowaniu. W przedmiotowej sprawie, wątpliwości Kolegium budzi prawidłowe ustalenie i powiadomienie przez organ I instancji wszystkich stron postępowania. Kolegium wskazało, że poprzednie decyzje wydane w tej sprawie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na skierowanie ich do osób nieżyjących i nie branie udziału w postępowaniu ich następców prawnych. Organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. wezwał do wskazania następców prawnych zmarłych stron postępowania tj. C. S. i J. M. Wprawdzie, jak wskazuje Kolegium, w aktach sprawy istnieją dwie notatki wskazujące następców prawnych ww. osób. Jednakże w aktach brak dokumentów potwierdzających, że osoby wskazane w notatkach rzeczywiście są ich następcami. Ustalenie kręgu spadkobierców należy do właściwości sądów powszechnych. Wobec powyższego, Kolegium uznało, że organ I instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu następcą prawnym C. S. i J. M. Zatem organ I instancji wbrew obowiązkowi zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie, obowiązku tego mógł nie dopełnić, czym naruszył przepisy art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, z zasady tej wynikają dla organu administracji obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronom jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszenie żądań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. wniósł C.I.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie mogą być wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości ustalenia wszystkich stron postępowania przez organ pierwszej instancji, lecz konkretne ustalenie pominięcia któregokolwiek z podmiotów będących stroną. Dopiero więc ustalenie przez organ odwoławczy, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pominięte zostały osoby będące stronami, obliguje ten organ do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji z udziałem wszystkich stron. Jeżeli Kolegium miało wątpliwości co do uczestniczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przez wszystkie osoby będące spadkobiercami C. S. i J.M., miało obowiązek płynący z zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz art. 15 k.p.a., wyjaśnienia tej okoliczności. Bowiem w sytuacji, gdy przed organem I instancji uczestniczyły wszystkie strony - brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zaniechanie wyjaśnienia powyższej okoliczności stanowi zatem rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jako uzasadnienie uchylenia decyzji wskazał możliwość nie dopełnienia przez organ I instancji obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy stanowisko to nie było uzasadnione. Organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, pismami z dnia 28 czerwca 2010 r. zwrócił się do D. S. i G. M. o informację czy było lub jest prowadzone postępowanie spadkowe po zmarłych, odpowiednio C.. i J. M. oraz czy znani są im ewentualni spadkobiercy po nich. W odpowiedzi na te pisma, organ I instancji uzyskał informację co do kręgu spadkobierców po C. S. i J. M., którą zawarł w formie notatek służbowych. Faktem jest, że nie zostało to poparte dokumentami stwierdzającymi nabycie spadku po tych osobach. Jednakże dowód taki może być uzupełniony w każdym czasie, również przed organem odwoławczym. Kolegium mając wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stron postępowania przez organ I instancji, winno było w pierwszej kolejności wezwać uczestników postępowania, którzy występowali jako następcy prawni C. S. i J. M., do udokumentowania swojego następstwa prawnego, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu. Uzasadniony jest zarzut skargi, że podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie mogą być wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości ustalenia wszystkich stron postępowania przez organ I instancji, lecz dopiero konkretne ustalenie pominięcia któregokolwiek z podmiotów będących stroną postępowania. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. organ administracji prowadzący postępowanie jest zobowiązany zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec powyższego należy uznać, że dopiero ustalenie przez organ odwoławczy, iż w postępowaniu przed organem I instancji pominięte zostały niektóre osoby będące jego stronami, dałoby podstawę temu organowi do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji z udziałem wszystkich stron postępowania. W toku postępowania sądowego na wniosek skarżącego, Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadził uzupełniający dowód z dokumentów, w postaci odpisu postanowienia Sądu Rejonowego W. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lipca 1996 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po J. M. na podstawie ustawy nabyli: G. M. i M. M. oraz z wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza J. C. w kancelarii przy ul. [...] w W. dnia [...] czerwca 2009 r. za numerem repertorium A Nr [...], z którego wynika, że spadek po C. S. dziedziczą na podstawie ustawy: D. S., D. S., J.S., A. S. i K. S.. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.