IV SA/Wa 817/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. N. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zarząd [...] Miasta W. pismem z dnia [...] października 2013 r. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], przesyłając w załączeniu projekt tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu w zakresie ochrony gruntów leśnych. W uzasadnieniu organ wywodził, że zgodnie z art. 61 ust. 1pkt 4 u.p.z.p. możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc z początkiem lub końcem 2003 r. Organ stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, zgoda udzielona przez właściwy organ na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na inny cel nie jest samodzielnym aktem prawnym, który posiadałby byt niezależny od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Koniecznym warunkiem skuteczności takiej zgody udzielonej przez właściwy organ, to jest możliwości wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, jest jej skonsumowanie przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie tylko musiał zostać uchwalony, ale również należycie opublikowany i wejść w życie. Konstatując organ I instancji stwierdził, że z uwagi na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust1 pkt 4 u.p.z.p. należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. N., który wywodził, że [...] stycznia 2013 r. otrzymał pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki. Zdaniem skarżącego nie jest potrzebne wydawanie w sprawie dwóch sprzecznych ze sobą postanowień. Wywodził że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., nie stanowi zmiany przepisów, a jedynie ich interpretację. Ponadto skarżący motywował, że w 1988 r. zostały wydane dla tej działki warunki zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] października 2013r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że postepowanie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki ewidencyjnej o nr [...] zostało wszczęte w związku z postepowaniem w sprawie wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Jest to nowe postepowanie administracyjne i organ I instancji wydał rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę aktualne przesłanki istniejące w dacie wydania postanowienia. Zdaniem organu argumenty strony, że we wcześniejszych postępowaniach wydano inne rozstrzygnięcie nie może być uwzględnione, ponieważ każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Organ odwoławczy argumentował, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na gruncie leśnym, który w palnie zagospodarowania przestrzennego (który utracił moc [...] grudnia 2003 r.) miał przeznaczenie – obszar [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. Plan dopuszczał realizację nowej zabudowy na tym terenie pod warunkiem pozbawienia statusu lasów ochronnych i sporządzenia szczegółowych planów miejscowych dla całości wskazanych terenów. Dla tego terenu sporządzono jedynie Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W., w związku z tym zdaniem organu zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują lokalizowania nowej zabudowy na tym obszarze. Organ II instancji motywował, ze zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 121 ze zm.) o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się po uzyskaniu zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne służy jedynie do uchwalenia planu lub zmiany obowiązującego planu. W ocenie organu zgody [...] Województwa [...] z 2005 r. i 2008 r. mogą być wykorzystane w trakcie uchwalania nowego planu. Organ motywował, że dla tego terenu obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc [...] grudnia 2003 r., które nie przewidują możliwości zabudowy. Organ przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2010 r. syg. akt II OPS 1/10. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł S. N. Skarżący wywodził, że nie jest prawdą, ze 2009 r. otrzymał decyzję o warunkach zabudowy. Wywodził, że 2009 r. otrzymał jedynie postanowienie o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r. nie został do tej pory rozpoznany. Został on natomiast uzupełniony w 2012 r. Zdaniem skarżącego nie jest prawdą, że poprzedni plan nie przewidywał możliwości zabudowy na tym terenie. W ocenie skarżącego plan dopuszczał pozbawienie statusu ochronnego lasów prywatnych na terenach [...] i [...]. Skarżący argumentował, ze obecny projekt planu miejscowego dla tych terenów przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgoda została wyrażana przez [...] Województwa w 2008 r. i zdaniem skarżącego powinna być uwzględniona przez organy administracji. Ponadto skarżący wywodził, że budowa jego domu nie koliduje z inwestycyjnym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wywodził, że Zarząd [...] Miasta W. dwukrotnie ( w 2009 r. i w 2013 r.) przedstawił do uzgodnienia Dyrektorowi RDLP projekt decyzji o warunkach zabudowy. Postepowanie przed organem głównym zostało wszczęte z wniosku skarżącego [...] grudnia 2007 r., a wniosek ten został uzupełniony w dniu [...] grudnia 2012 r. Każde z tych wystąpień powodowało wszczęcie przed Dyrektorem RDLP odrębnego postepowania w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy będącego częścią postepowania głównego. Zaskarżone postanowienie dotyczy drugiego uzgodnienia z 2013 r. Natomiast postanowienie Dyrektora RDLP z 2009 r. jeżeli nie zostało zmienione, uchylone bądź inny sposób wycofane z obrotu prawnego pozostaje obowiązujące. Zdaniem organu pozytywne uzgodnienie z 2009 r. obowiązuje nadal do projektu decyzji z 2009 r. Natomiast w odniesieniu do projektu decyzji o warunkach zabudowy z 2013 r. obowiązuje uzgodnienie z 2013 r. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącego, że jego działka miała zgodę na tzw. odlesienie zwartą w ustaleniach miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego przez Radę W. w dniu [...] września 1992 r. i w tym zakresie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych procedował dwukrotnie w tej samej sprawie, to jest dwukrotnie opiniował i to w sposób odmienny projekt tej samej decyzji dotyczącej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzonego wolnostojącego oraz szamba szczelnego warz z infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w zakresie ochrony gruntów leśnych. Zauważyć bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie [...] stycznia 2009 r. zostało wydane przez Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowienie pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce ew. nr [...]. Po uchyleniu zaś decyzji Zarządu [...] m. W. w przedmiocie warunków zabudowy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , S. R. w dniu [...] września 2012 r. został wezwany do uzupełnienia wniosku. Po jego uzupełnieniu projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym widnieje rok 2013 został przesłany do Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych celem jego uzgodnienia. Zostało więc wszczęte nowe postępowanie dotyczącego tym razem projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego w 2013 r. Zauważyć należy, że organ ochrony środowiska jako organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia10 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2116/13). Z przepisów art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji w tym przedmiocie. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada, in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Dla organu uzgadniającego była to więc nowa sprawa dotycząca uzgodnienia przesłanego projektu decyzji opracowanego w 2013 r. Zwrócić należy uwagę na treść art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że w przypadku niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ uzgadniający zobligowany więc jest to zakończenia procedowania w terminie 2 tygodni od doręczenia wystąpienia. Zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione, tym bardziej, ze do sporządzenia i opiniowania nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy doszło po uzupełnieniu wniosku przez skarżącego. Odnosząc się zaś do merytorycznej kwestii dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr ew. [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, skoncentrować należy się na treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli tren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Pierwsza z przesłanek zawartych w tym artykule dotyczy sytuacji, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie zachodzi. Teren, na którym ma być zlokalizowana inwestycja są to grunty leśne, a planowana inwestycja nie ma przeznaczenia leśnego. Druga z okoliczności zawartych w tym artykule dotyczy sytuacji, kiedy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w planie miejscowym który utraciła moc obowiązującą w zw. z art. 67 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przy czym jak słusznie zauważa organ uzgadniający koniecznym warunkiem "skuteczności" takiej zgody, tj. możliwości użycia gruntu leśnego na cele nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10). Wbrew twierdzeniom skargi Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. W. zatwierdzony uchwałą z dnia [...] września 1992 r. nie wskazuje, aby teren na którym położona jest działka inwestycyjna objęty został zgoda na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolnej i leśnej, a następnie aby zgoda taka została "skonsumowana: przez ten plan. Plan tej jedynie dopuszczał możliwość pozbawienia statusu ochronnego lasów prywatnych na terenie [...] i [...]. W obszarze, na którym położona jest działka inwestycyjna oznaczonym [...] preferowano utrzymanie i ochronę lasów i innych terenów biologicznie czynnych. Przy czym plan dopuszczał realizację nowej zabudowy przy spełnieniu warunków do których należało między innymi: pozbawienie statusu lasów ochronnych i sporządzenie uszczegółowionych planów miejscowych dla całości wskazanych terenów. W takiej sytuacji zasadnie organ uzgadniający przyjął, że teren na którym usytuowana jest działka inwestycyjna nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, która została skonsumowana przez ustalenia planu miejscowego z 1992 r. Twierdzenia skarżącego, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, w jego ocenie nie widzi przeszkód do realizacji inwestycji nie ma merytorycznego znaczenia w sprawie. Przedmiotem bowiem rozpoznania było jedynie czy w zakresie swego działania organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych wydały prawidłowe rozstrzygnięcie co do odmowy uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych. Mając na względzie powyższe rozważania skarga jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.