IV SA/Wa 817/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udziału w ponoszonych kosztach utrzymania zbiornika 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego E. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 4.856,12 (cztery tysiące osiemset pięćdziesiąt sześć złotych dwanaście groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2017r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2016r. znak [...], orzekającą o zobowiązaniu "[...]" Sp. z. o.z. z/s w [...] do corocznego udziału w kosztach utrzymania zbiornika "[...]" na rzece [...]. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...].04.2011r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] o ustalenie i podział kosztów utrzymania zbiornika "[...] " na rzece [...]. We wniosku wskazano, że zobowiązanymi do partycypowania w przedmiotowych kosztach jest L. S.A. oraz [...] Sp. z o.o. z/s w [...]. Decyzją z dnia [...].07.2016r. Marszałek Województwa [...] zobowiązał "[...]" Sp. z o.o. do partycypowania w kosztach utrzymania zbiornika "[...]" na określonych w przedmiotowej decyzji warunkach. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółkę, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...].02.2016r. uchylił w/w decyzję Marszałka Województwa [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na konieczność ustalenia rzeczywistych kosztów utrzymania urządzenia wodnego ponoszonych przez RZGW we [...], konieczność przeanalizowania stanowiska podmiotu, który ma zostać zobowiązany do udziału w kosztach utrzymania urządzenia wodnego oraz udokumentowanie, że "[...]" Sp. z o.o. faktycznie korzysta ze zbiornika [...]. Decyzją z dnia [...] października 2016r. Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015r., poz. 469 ze zm.) oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) w pkt. I zobowiązał "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...], do corocznego udziału w ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...] kosztach utrzymania zbiornika "[...]" na rzece [...]w kwocie [...]zł i w pkt. II ustalił datę obowiązku uczestniczenia "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...] w kosztach ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...] na utrzymanie zbiornika wodnego "[...]" od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że w celu umożliwienia "[...]" Sp. z o.o. poboru wody w ilości określonej na podstawie wykazów złożonych przez Spółkę, przy zachowaniu przepływu nienaruszalnego poniżej zbiornika w ilości 0,27 m3/s – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...]musi utrzymywać odpływ w wysokości minimalnej 0,58 m3/s (przepływ nienaruszalny + 0,06 m3/s "[...] Sp. z o.o. + 0,26 m3/s L.S.A.). Natomiast z przedłożonego zestawienia średnich miesięcznych dopływów i odpływów w latach 2011-2015 wynika, że wielokrotnie zaistniały sytuacje, kiedy dopływ kształtował się poniżej tej wielkości i koniecznym było jego zasilanie wodą zgromadzoną w zbiorniku. W celu określenia zakresu korzystania ze zbiornika, organ ustalił udział procentowy pobieranej przez "[...]" Sp. z o.o. średniej ilości wody w stosunku do średniego odpływu ze zbiornika. Obliczona kwota do poniesienia przez spółkę stanowi otrzymany wyżej procent pomnożony przez średni koszt utrzymania zbiornika z lat 2013 - 2015, który wynosi [...]zł. Według powyższego ustalenia kwota jaka stanowi udział "[...] Sp. z o.o. w kosztach utrzymania zbiornika [...] to [...]zł. Wskazano, że przyjęty przez organ sposób rozliczenia bazuje na przekazanych przez "[...] " Sp. z o.o. wykazach poborów wody, a nie na ilościach ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...] Sp. z o.o. z/s w [...], zarzucając naruszenie art. 7,77 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1a Prawo wodne przez arbitralne ustalenie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spółka faktycznie korzystała i korzysta ze zbiornika "[...]", a co za tym idzie odnosi z tego tytułu korzyści, oraz niepoparte żadnym przepisem przyjęcie sposobu ustalenia podziału kosztów. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Spółka mogła sporadycznie korzystać w przeszłości ze zbiornika "[...]", co nie oznacza, że odnosi ona z tego tytułu korzyści. Wskazano również, że z treści decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014r. wynika, że korzystanie z wód odprowadzanych ze zbiornika [...]" poprzez [...] do rzeki [...]przez spółkę jest zbyteczne. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., znak: [...], Wojewoda [...] udzielił spółce [...] Sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki [...] w km 33+800 przy pomocy ujęcia brzegowego, zlokalizowanego na lewym brzegu rzeki, na wysokości lewego przyczółku jazu stałego z dwoma upustami płuczącymi i zapewnienie w rz. [...] poniżej jazu w km 33+800 przepływu nienaruszalnego w ilości co najmniej 1,22 m3/s przy dokonywaniu zrzutów ze zbiornika [...] do 2,12 m3/s, o zmiennej wielkości, umożliwiających pobór wody w przekroju ww. ujęcia w ilości 0 =12 096 m3/d [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...] Wojewoda [...] udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód m.in. w zakresie: - poboru wody z rzeki [...] i gromadzenie jej w zbiorniku retencyjnym wody pitnej [...] dla wyrównania odpływów ze zlewni rz. [...] w celu zagwarantowania odpowiedniej ilości wody na ujęciu rz. [...] w [...] dla L. S.A. w [...] z przeznaczeniem na zaopatrzenie ludności w wodę oraz dla K. S.A. Oddział [...] (w imieniu którego obecnie występuje [...] Sp. z o.o. w [...]), jak również ochrony przeciwpowodziowej doliny rzeki [...] i rzeki [...], a w szczególności dla ochrony m. [...]- zgodnie z "Instrukcją eksploatacji dla zbiornika [...]" (punkt I ppkt 1) decyzji); - odprowadzania wody ze zbiornika [...] do rzeki [...] w ilości do 2,12 m3/s - dokonywanie zrzutów zasilających o zmiennej wielkości umożliwiających pobór wody w przekroju ujęć [...] przez L. S.A. w [...] w wysokości maksymalnie 0,70 m3/s oraz dla K. S.A. Oddział [...] maksymalnie w wysokości 0,20 m3/s (punkt I ppkt 3) decyzji). W punkcie III tej decyzji ustalony został przepływ nienaruszalny na rzece [...] poniżej zbiornika [...], tj. 0,27 m3/s. Wskazano, że organ I instancji wezwał RZGW we [...] do przedłożenia rocznego zestawienia gospodarki wodnej na zbiorniku "[...]" w latach 2011-2015 oraz kosztów utrzymania zbiornika w latach 2014-2015 z uwzględnieniem kosztów eksploatacji, konserwacji i remontów niezbędnych do zachowania jego funkcji. Ponadto organ wezwał "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...] do przedłożenia rejestru dobowych ilości pobieranej wody w latach 2011-2015, o których mowa w dziale III pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. udzielającej spółce pozwolenia wodnoprawnego. Zarówno RZGW we [...] , jak i "[...]" Sp. z o.o. zastosowali się do powyższych wezwań. Organ wskazał, że "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...] jest podmiotem odnoszącym korzyści w rozumieniu art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne. Wynika to z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego RZGW we [...] na pobór wody z rzeki [...] i gromadzenie jej w zbiorniku retencyjnym wody pitnej [...] w celu zagwarantowania odpowiedniej ilości wody dla skarżącej Spółki, jak również z działu I decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewody [...] udzielającej "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. W odniesieniu do zarzutów odwołania, dotyczących decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014r., znak: [...] zmieniającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w ten sposób, że w dziale I decyzji wykreślono zapis: "przy dokonywaniu zrzutów ze zbiornika [...] do 2,12 m3/s", to organ nie podzielił oceny Skarżącej, że wprowadzenie takiej zmiany oznacza, że Spółka nie odnosi korzyści ze zbiornika "[...]". Wskazano, że Marszałek Województwa [...] w decyzji z dnia [...] października 2016 r. dokonał analizy zestawienia gospodarki wodnej na zbiorniku "[...]" przedstawiając, jak kształtował się średni dopływ i odpływ z tego zbiornika w latach 2011-2015, a także rejestru przedłożonego przez "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...], z wykazaniem średnich poborów wody przez spółkę również w latach 2011-2015. Organ wyszczególnił także, jakie były koszty utrzymania zbiornika z podziałem na rok 2013, 2014 i 2015r., wskazując jednocześnie, iż na ich wysokość składały się koszty energii elektrycznej, ochrony obiektu, usług komunalnych, płac, materiałów do konserwacji, remontów i paliwa. Organ I instancji ustalił, iż w celu umożliwienia zakładowi poboru wody w ilości określonej na podstawie przedstawionych przez "[...]" Sp. z o.o. wykazów, tj. 5 428 m3/d (średnia z 5 lat), przy zachowaniu przepływu nienaruszalnego poniżej zbiornika 0,27 m3/s, RZGW we [...] musi utrzymywać odpływ w wysokości minimalnej 0,58 m3/s (przepływ nienaruszalny + 0,06 m3/s, tj. średni pobór z 5 lat "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...] + 0,26 m3/s, tj. średni pobór z 5 lat L. S.A. z/s w [...]). Organ podkreślił, iż z przedłożonego zestawienia średnich miesięcznych dopływów i odpływów w latach 2011-2015 wynika, że wielokrotnie zaistniały sytuacje, kiedy dopływ kształtował się poniżej tej wielkości i koniecznym było jego zasilanie wodą zgromadzoną w zbiorniku, wskazując jednocześnie przykłady, kiedy takie sytuacje miały miejsce. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepis art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, który pozostawia do uznania organowi w jaki sposób dokona podziału ustalonych kosztów, bowiem nie narzuca on organowi żadnych kryteriów według których ten podział ma być dokonany. Organ II instancji, uznał, że sposób ustalenia kosztów dokonany przez organ I instancji uwzględnia zasadę optymalnego dla obu stron sposobu podziału kosztów utrzymania zbiornika "[...]" i zostało oparte o dane wynikające z faktycznego korzystania (sposób rozliczenia bazuje na przekazanych przez spółkę wykazach poboru wody, a nie na ilościach ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym). W konkluzji uznano, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 64a § 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne w zw. z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji i decyzji organu I Instancji, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca Spółka odnosiła i odnosi korzyści z korzystania ze zbiornika "[...]" na rzece [...] i w związku z tym powinna uczestniczyć w kosztach jego utrzymania. 2) art. 64a § 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne w zw. z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji i decyzji organu I Instancji, poprzez jednostronne i arbitralne przyjęcie sposobu ustalenia wysokości kosztów utrzymania zbiornika "[...]" na rzece [...], które powinna ponosić skarżąca Spółka, w oderwaniu od dotychczasowych kosztów utrzymania tego zbiornika oraz kosztów utrzymania, które mogą powstać w kolejnych latach. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że nieuprawnione są twierdzenia obydwu organów o korzystaniu i odnoszeniu korzyści przez Skarżącą ze zbiornika "[...]". Skarżąca powołała się na decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...] zmieniającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2005r., znak [...], w której treści wprost wykreślono zapis zamieszczony w decyzji z dnia [...].12.2005r. o dokonywaniu zrzutów ze zbiornika "[...]". Stwierdzono więc, że skarżąca Spółka nie potrzebuje korzystać ze zbiornika "[...]". Wskazano, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego limituje jedynie pobory dla "[...]" sp. z o.o. bez jakichkolwiek ograniczeń aktualnego stanu wody w rzece [...] i wobec tego uznać należy, że pobór wody przez Spółkę nie stanowił zagrożenia dla nienaruszalnego przepływu wody w [...]. Podniesiono, że zmniejszony dopływ do zbiornika miał miejsce sezonowo w miesiącach letnich i na początku jesieni, a zasilanie wodą było podyktowane w pierwszej kolejności konieczności zabezpieczenia nienaruszalnego przepływu w [...] i konieczności utrzymania życia biologicznego w rzece. Skarżąca wskazała, że budowa tego zbiornika miała zabezpieczać system zaopatrzenia w wodę pitną [...] oraz była realizowana w celach ochrony przeciwpożarowej. Wskazano również, że obliczono udział procentowy Skarżącej w kosztach utrzymania biorąc pod uwagę wykazy z danymi za lata 2011-2015 co do poboru wody przez Spółkę i analizy gospodarki wodnej na zbiorniku, oraz średnich kosztów utrzymania zbiornika z lat 2013 – 2015, co stanowi naruszenie zasady przyjętej w art. 64 ust. 1 a ustawy, ponieważ obliczona wysokości będzie obowiązywała w kolejnych latach, co może nie mieć żadnego związku z realnymi kosztami utrzymania zbiornika, które zostaną określone w kolejnych latach. W ocenie Skarżącej należałoby wskazać określony algorytm ich obliczania, a nie kwotę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. 2015.469 tj.). Zgodnie z tym przepisem w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, a ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawo wodne utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Zgodnie z treścią w/wym. przepisów organy administracji powinny w pierwszej kolejności ustalić, czy podmiot objęty wnioskiem skierowanym do organu administracji w trybie art. 64 ust. 1 a w/wym. ustawy odnosi korzyści z urządzenia wodnego, w dalszej kolejności ustalić koszty utrzymania urządzenia oraz dokonać ich podziału. Pojęcie "korzyści" należy odnosić do wielkości, zakresu, sposobu i warunków korzystania z urządzeń wodnych. Uczestniczenie zaś w kosztach eksploatacji urządzeń dotyczy faktycznych kosztów eksploatacji, konserwacji i remontów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.09.2015r. IV SA/Wa 13/15). Zasadnie organ uznał, że Skarżąca jest podmiotem odnoszącym korzyści z utrzymywania zbiornika "[...]". Z analizy zestawienia średnich miesięcznych dopływów i odpływów w latach 2011-2015r. wynika, że wielokrotnie zaistniały sytuacje, kiedy dopływ kształtował się poniżej wielkości gwarantującej zachowanie przepływu nienaruszalnego poniżej zbiornika 0,27 m 3/s i konieczne było zasilanie wodą zgromadzoną w zbiorniku, tak aby m.in. Skarżąca spółka mogła pobierać wodę przy zachowaniu wymaganego minimalnego przepływu. Zgodzić się również należy, że decydujące znaczenie ma faktyczny pobór wody przez Spółkę, a nie ilości ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym i na tej podstawie dokonano ustalenia kosztów w stosunku do faktycznego korzystania. Organy wskazały również, że z treści decyzji z dnia [...].05.2001r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego dla Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...], wynika, że Skarżąca spółka jest podmiotem odnoszącym korzyści ponieważ ustalono w niej przepływ nienaruszalny na rzece [...] poniżej zbiornika "[...]" tj. 0,27 m 3 /s. Wskazano również, że pozwolenie wodnoprawne obejmuje w szczególności korzystanie z wód w zakresie poboru wody z rzeki [...] i gromadzenia jej w zbiorniku "[...]" w celu zagwarantowania odpowiedniej ilości wody na ujęciu rzeki [...] m.in. dla K. S.A (obecnie Skarżącej) oraz dokonywanie zrzutów zasilających ze zbiornika o zmiennej wielkości umożliwiających pobór wody w przekroju ujęć [...] dla K. S.A. Oddział [...] maksymalnie w wysokości 0,20 m 3 /s. Wskazać również należy, że koszty utrzymania urządzenia wodnego powinny mieć określony wymiar w jednostkach pieniężnych i obejmować poniesione już wydatki związane z utrzymaniem urządzeń wodnych. Zasadnie więc organ zwrócił się do wnioskującego o wydanie decyzji, o wykazanie ponoszonych kosztów i na tej podstawie ustalono wysokość tych kosztów na przestrzeni szeregu lat. Zauważyć jednak należy, że organ odwoławczy zaakceptował konstrukcję kwotowego ustalenia udziału Skarżącej w tych kosztach, bez weryfikacji, że ustalone przez organ koszty obejmują lata 2013-2015r., przyjęte do analizy roczne zestawienie gospodarki wodnej na zbiorniku "[...]" odnosi się do lat 2011-2015., i przedłożone przez Spółkę "[...]" rejestry dobowych ilości wody dotyczą okresu 2011-2015r. W ocenie Sądu, przyjęcie danych z okresów czasowych, które nie pokrywają się w całości, nie pozwala na dokonanie prawidłowych ustaleń w sprawie. Niezasadnie przyjęto okres czasowy 2013-2015r. dla ustalenia wysokości kosztów utrzymania zbiornika, a dane poboru wody i analizę gospodarki wodnej na zbiorniku ustalono w oparciu o dane dotyczące okresu 2011-2015r. Ponadto, w ocenie Sądu, niezasadnie ustalono zobowiązanie Spółki w koszcie partycypacji jako wielkość kwotową. Należałoby raczej rozważyć ustalenie udziału w stawce procentowej, która w kolejnych latach będzie mogła odnosić się do zmieniających się kosztów utrzymania zbiornika. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 64 ust. 1 a ustawy Prawo wodne i przepisów procesowych, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają wyliczenia w oparciu o wszystkie dane odnoszące się do tego samego okresu czasu i ustalą ich stawkę w sposób wskazany w uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a,c, P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i 3 tej ustawy.