IV SA/Wa 817/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z [...] lutego 2020 r. znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"), którą uchylono w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], i orzeczono o wymierzeniu A. Z. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług [...] (dalej: "skarżący") kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Skarżący prowadzi działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, transportu odpadów, zbierania i przetwarzania odpadów w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] marca 2013 r., znak: [...] zmienioną decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], (dalej: "decyzja Starosty") udzielającą zezwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz uwzględniającą wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W dniach od [...] marca do 29 kwietnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") przeprowadził kontrolę działalności gospodarczej prowadzonej w [...], gmina [...], przez A. Z.. W trakcie kontroli na podstawie ewidencji odpadów oraz zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. ustalono, że w 2014 r. strona poddała przetwarzaniu na linii sortowniczej wyszczególnione w decyzji organu I instancji rodzaje i ilości odpadów, które nie zostały przewidziane w posiadanej decyzji Starosty do sortowania na tej linii, lecz powinny zostać skierowane do przetwarzania na linii do produkcji RDF. Reprezentujący stronę podczas kontroli dyrektor zakładu A. S. oświadczył, że większość z zakwestionowanych odpadów została w rzeczywistości poddana procesowi przetwarzania na linii do produkcji RDF, a nie na linii sortowniczej, czyli zgodnie z posiadanym zezwoleniem, lecz popełniono błąd przy prowadzeniu dokumentacji związanej z ewidencją odpadów. Dyrektor zakładu wyjaśnił również, że odpad o kodzie 10 01 01 - żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów o kodzie 10 01 04) w ilości 1,84 Mg, dla którego strona posiada zezwolenie jedynie w zakresie transportu, był magazynowany na terenie prowadzenia działalności, gdyż odbiorca odmówił jego przyjęcia pomimo wcześniejszych uzgodnień. Jednocześnie nie został przedstawiony sposób zagospodarowania tego odpadu ani też odpadu o kodzie 20 02 02 (gleba i ziemia, w tym kamienie). Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., który został bez zastrzeżeń podpisany przez uprawnionego przedstawiciela kontrolowanej jednostki. W związku z ustaleniami kontroli WIOŚ po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] czerwca 2016 r. (nr wskazany na wstępie) wymierzył A. Z. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. za prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Od tej decyzji A. Z. złożył odwołanie pismem z 29 czerwca 2016 r. wnosząc o obniżenie wymierzonej kary. GIOŚ po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lutego 2020r. uchylił w całości rozstrzygniecie organu I instancji i orzekł o wymierzeniu A. Z. prowadzącemu działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług [...], kary pieniężnej w wysokości 10.000zł. W uzasadnieniu rozstrzygniecie organ wskazał, że w jego ocenie rozstrzygniecie organu I instancji jest prawidłowe. Analiza zebranego przez WIOŚ materiału dowodowego wskazuje, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że organ I instancji zasadnie nie dał wiary wyjaśnieniom złożonym przez dyrektora A. S., że większość ze wskazanych odpadów została prawidłowo przetworzona na linii do produkcji RDF, a błąd nastąpił jedynie przy wypełnianiu kart ewidencji i w konsekwencji przy sporządzaniu zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2014. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonej decyzji przesłanki, którymi kierował się ustalając wysokość kary tzn. fakt, że naruszenie trwało przez rok i dotyczyło w sumie 1496,92 Mg odpadów. A tym samym GIOŚ uznał, że kara została słusznie wymierzona w wysokości 10.000 zł. na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach i przy uwzględnieniu wymogów art. 199 ustawy o odpadach, tj.: rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności, oraz przy uwzględnieniu skutków tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Organ wyjaśnił jednocześnie, że na skutek dokonanej nowelizacji ustawy o odpadach ustawą z 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2018r. poz. 1592) uległ zmianie zapis art. 194 ustawy o odpadach stanowiący podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Zauważył również, że ponieważ ustawodawca nie przewidział w ustawie nowelizującej przepisów intertemporalnych w zakresie stosowania art. 194 ustawy o odpadach to milczenie ustawodawcy w tym zakresie oznacza, że od daty wejścia tych przepisów przepisy nowe mają zastosowanie do toczących się spraw. Powyższe w ocenie organu odwoławczego obligowało organ do zastosowania do sprawy nowego prawa co z kolei powodowało konieczność wydania decyzji reformatoryjnej i orzeczenia w oparciu o znowelizowane przepisy. Nie zgadzając się z ww. decyzją GIOŚ A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w części dotyczącej rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Za prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie w sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz właściwego rozstrzygnięcia sprawy; 2. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez opieszałość organu i nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania w sprawie, co skutkowało błędną oceną stanu sprawy i wydaniem decyzji w skarżonym kształcie; 3. naruszenie art. 194 ust. 5 w zw. z art.194 ust. 6 i 7 ustawy o odpadach, 4. naruszenie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 202 ustawy o odpadach, gdyż decyzja określająca wysokość kary pieniężnej została wydana po upływie terminu przedawnienia, 5. art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez wykreowanie nowego stanu prawnego dla starego stanu faktycznego, co ma decydujący wpływ na wadliwość rozstrzygnięcia. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania, ewentualnie obniżenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej do pułapu nie przewyższającego 3.000 zł. W uzasadnieniu skargi uargumentowano stawiane w niej zarzuty w szczególności podkreślając, że nałożenie kary w wysokości 10.000 zł jest karą całkowicie niewspółmierną do wagi zakwestionowanego zachowania. Zauważono, że z uwagi na brzmienie art. 24 ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych, kara we wskazanej wysokości faktycznie wyklucza firmę skarżącego z możliwości ubiegania się o udzielenie zamówień publicznych. Ponadto organ II instancji, zdaniem skarżącego, bezprawnie wszedł w kompetencje organu I instancji poprzez wykreowanie nowego stanu prawnego dla starego stanu faktycznego, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem organ II instancji w toku postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wydając sam decyzję wymierzył karę tożsamą z nałożoną przez organ I instancji. Skarżący podkreślił również odwołując się do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w szczególności art. 21 § 1 pkt 2, że nastąpiło przedawnienie roszczenia bowiem w jego ocenie o przekroczeniu trzyletniego okresu, o którym mowa w art.68 § 1 Ordynacji świadczy fakt, że już po upływie takiego okresu, liczonego od dnia doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji zapadło w niniejszej sprawie ostateczne orzeczenie odwoławcze GIOŚ a tym samym orzekanie przez tę decyzję w przedmiocie wymierzenia kary było prawnie niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę GIOŚ, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 194 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 701), administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy faktycznie zaistniały przesłanki z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach uzasadniające wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący magazynując odpad o kodzie 10 01 01 - żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów o kodzie 10 01 04) w ilości 1,84 Mg, dla którego strona posiada zezwolenie jedynie w zakresie transportu, oraz poddając przetwarzaniu na linii sortowniczej wyszczególnione w decyzji organu I instancji rodzaje i ilości odpadów o kodach: 02 01 99; 02 03 99; 03 01 01; 03 03 99 ; 04 02 09; 04 02 21; 04 02 22; 04 02 99 07 02 13; 07 02 80; 10 01 01; 12 01 05; 12 01 17; 16 01 03; 16 01 19; 17 01 01; 17 01 02; 17 03 80; 17 06 04; 20 01 11; 20 02 02 - które nie zostały przewidziane w posiadanej decyzji Starosty do sortowania na tej linii, naruszył warunki posiadanego w czasie kontroli zezwolenia. W tym miejscu należy wskazać, że zezwolenie jest decyzją administracyjną, której przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego w tym m. in. ochrony zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego. Udzielone uprawnienia muszą być wprost zapisane w treści zezwolenia i uprawnień tych nie można zmieniać bez zmiany samego zezwolenia. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Argumentacja skarżącego, że wpływ zarzuconych mu przez organ nieprawidłowości na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, o ile w ogóle wystąpił był znikomy - może być wzięta pod uwagę przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, gdyż do tego rodzaju przesłanki odwołuje się art. 199 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. W ocenie Sądu, wysokość nałożonej na skarżącego kary administracyjnej jest adekwatna do występujących w niniejszej sprawie okoliczności. Sąd zwraca przy tym uwagę, że suma wymierzonej zaskarżą decyzją kary jest bliska dolnej granicy kary za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, kara jest wymierzana w przedziale od 1.000 zł do 1.000.000zł. A zatem kara w wysokości 10.000 zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącego, a nadto wypełnia wspominaną wyżej funkcję odstraszającą (według terminologii dyrektywy odpadowej), czyli funkcję prewencyjną. Reasumując, w świetle akt sprawy, w tym protokołu kontroli sporządzonego przez WIOŚ, kara w wysokości 10.000 zł nie może być uznana za nadmierną. GIOŚ prawidłowo wyjaśnił, choć nieprawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji przepis art. 195 ust.5 zamiast art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustany o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592) wprowadziła zmiany w brzmieniu art. 194. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie stosowania tego przepisu a zatem milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. W związku z powyższym skarżony organ kierując się zasadą, że brak przepisu przejściowego, który expressis verbis zobowiązywałby do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym, prawidłowo stosował w sprawie nowe przepisy. Nieprawidłowo jednak organ uznał, iż obliguje go to do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. W ocenie Sądu w takim bowiem przypadku jak omawiany organ winien był wydać orzeczenie utrzymujące w mocy skarżoną decyzję ze wskazaniem jednak w podstawie prawnej właściwego przepisu znowelizowanej ustawy oraz szczegółowym omówieniem tego faktu w uzasadnieniu. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu wskazane wyżej uchybienie nie miało jednak znaczenia dla prawidłowości wydanego orzeczenia, które w treści rozstrzygnięcia odpowiadało rozstrzygnięciu organu I instancji – nakładając karę w takiej samej wysokości co organ I instancji. Tym samym, w ocenie Sądu nie istnieje podstawa do uchylenia z tego względu zaskarżonej decyzji. Organ w uzasadnieniu prawidłowo wskazał i wyjaśnił także, że w trakcie procedowania sprawy przez organ odwoławczy weszła w życie zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego ( ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw -Dz. U. 2017, poz. 935). Na mocy art. 16 ww. ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art.1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 7", - a tym samym GIOŚ zobligowany był do rozpatrzenia odwołania strony w trybie przepisów dotychczasowych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu należy wyjaśnić, że: - organ nie naruszył art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Do niniejszej sprawy nie znajduje bowiem zastosowania art. 194. ust. 6 ustawy o odpadach zgodnie z którym wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy podmiot zbiera odpady lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem skarżący posiada zezwolenie a zatem ust. 6 nie mógł stanowić podstawy do orzekania w niniejszej sprawie. - organ nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Należy bowiem wskazać ze zgodnie z art. 138. § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z § 2 wyżej wskazanego artykułu k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie GIOŚ nie stwierdził aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, uznał że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, wobec czego nie miał podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zobligowany był zatem do merytorycznego zajęcia stanowiska, co też uczynił. - niezasadny jest zarzut przedawnienia choć niewątpliwie słusznie skarżący zauważa, że zgodnie z art. 202. ustawy o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art.21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, a więc od dnia doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). W przedmiotowej sprawie decyzją ustalającą zobowiązanie podatkowe jest decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2016 r., którą doręczono skarżącemu w czerwcu 2016r. - a nie jak wskazuje skarżący organu II instancji. Tym samym decyzja ustalająca zobowiązanie została doręczona przed upływem wskazanego w cytowanym przepisie terminu przedawnienia zobowiązania. Fakt, że rozpoznanie przez GIOŚ odwołania strony nastąpiło z naruszeniem przepisów o terminach rozpatrywania spraw przez organy administracji publicznej (art. 35 k.p.a.) nie oznacza, że data doręczenia ostatecznej decyzji powoduje przedawnienie ustalonego zobowiązania, a tym bardziej nie znajduje tutaj zastosowania wskazany przez skarżącego art. 208 Ordynacji podatkowej, gdyż nie ma przesłanek do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. - Sąd analizując niniejszą sprawę nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego, w szczególności art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz dotyczącego uzasadnienia decyzji art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).