IV SA/Wa 818/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K. S.A. w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r., którą w związku z treścią art. 304 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) ustalono dla K. S.A. w T., zwanej dalej "Spółka" od dnia 1 stycznia 2005 r. nowy wymiar kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku w porze dziennej w wysokości 286,61 zł zaś w porze nocnej w wysokości 970,00 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] ustalił dla Spółki począwszy od dnia 1 stycznia 2005 r. wymiar kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu (w porze dziennej i nocnej) emitowanego z terenu oddziału Spółki w S. 2. W odwołaniu Spółka podniosła, iż decyzja organu pierwszej instancji oparta została na decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. określającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska dla "K." w S. Decyzja Wojewody została wydana na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 tj. ze zm.) uchylonej w październiku 2001 roku. Ponadto wskazane przedsiębiorstwo państwowe w S. już nie istnieje. Zatem decyzja w przedmiocie kary została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 3. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Główne argumenty podniesione w decyzji są następujące: - stawki kar na 2005 r., za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, zostały ustalone obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie Sygn. akt IV SA/Wa 818/10 dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2005 (M.P. Nr [...], poz. [...]), dalej jako "Obwieszczenie"; - skoro stwierdzone w dniu 5 listopada 1998 r. (w porze dnia i w porze nocy) przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu K. S.A. w S. nie ustało do dnia 1 stycznia 2005 r., zasadnie organ pierwszej instancji wymierzył kary biegnące, stosując stawki kar podane w obwieszczeniu; - określenie w drodze decyzji, nowego wymiaru kary biegnącej jest zgodnie z art. 304 ustawy - Prawo ochrony środowiska, obligatoryjne i wynika ze zmiany stawek karzą przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu; decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. jest decyzją bezterminową, a zatem zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), dalej jako "ustawa wprowadzająca" wywołuje skutki prawne do dnia 30 czerwca 2006 r.; - w dniu [...] czerwca 1995 r. aktem notarialnym Nr [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1990r. o prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) ".K." z siedzibą w S. zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, pod nazwą "K." S.A z siedzibą w S. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa, natomiast zgodnie z ust. 3 na spółkę przechodzą, z mocy ustawy, uprawnienia i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa wynikające z decyzji administracyjnych - zatem obowiązki z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. przeszły na nowy podmiot; - "K." S.A. połączyła się z K. S.A. w ten sposób, iż cały majątek "K." S.A. został przeniesiony na spółkę przejmującą, na którą to przeszły wszelkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Sygn. akt IV SA/Wa 818/10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 18 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że na podstawie wymienionego przepisu było dopuszczalne w dniu [...] grudnia 2009 r. wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu z początkowym terminem naliczania kary od dnia 1 stycznia 2005 r. pomimo, że zgodnie z wymienionym przepisem, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. uchylona została z dniem 30 czerwca 2006 r. i, jako wyeliminowana z obrotu prawnego, nie mogła stanowić w dniu [...] grudnia 2009 r. podstawy do ustalenia kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu; - art. 304 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było dopuszczanie w trybie wymienionego przepisu, pomimo, że warunkiem stosowania tego trybu jest stwierdzone przekroczenie poziomu hałasu, a przekroczenia tego stwierdzić nie można, gdyż na dzień [...] grudnia 2009 r. nie było w obrocie prawnym decyzji, która określałaby dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, gdyż decyzja określająca taki poziom, tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. utraciła ważność z dniem 30 czerwca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, w związku z czym podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wobec wywodów pełnomocnika Spółki, iż dla oceny dopuszczalności ustalenia kary biegnącej istotne znaczenie ma termin wszczęcia postępowania, obecny na rozprawie pełnomocnik organu zaznaczył, iż postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2005 r., to jest przed wygaśnięciem decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie ma wiadomości na temat daty wszczęcia postępowania w przedmiocie kary biegnącej, posiada tylko informację odnośnie daty wydania decyzji w przedmiocie kary biegnącej. Sygn. akt IV SA/Wa 818/10 Następnie pełnomocnik organu okazał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie ustalenia kary biegnącej i wyjaśnił, że następnie została wydana decyzja dotycząca kary za okres od 1 stycznia 2005 r. W 2007 r. stwierdzono nieważność tej decyzji, gdyż została skierowana do niewłaściwej strony. Dlatego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał ponownie decyzję w przedmiocie ustalenia kary biegnącej z dnia [...] grudnia 2009 r., kierując ją do prawidłowo określonych stron postępowania. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skoro stwierdzono nieważność decyzji o nałożeniu kary to oznacza, iż postępowanie w 2005 roku nie zostało wszczęte w stosunku do skarżącego. W konsekwencji postępowanie do skarżącego zostało wszczęte w 2007 r., a zatem po wygaśnięciu decyzji z 1992 r., która wygasła 30 czerwca 2006 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło przez fakt stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji w tym samym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 304 ustawy - Prawo ochrony środowiska zasadą jest ustalenie nowego wymiaru kary biegnącej w przypadku zmiany stawek kar, o ile do dnia zmiany stawki przekroczenie nie ustało. W sprawie jest bezsporną okoliczność zmiany stawek (patrz Obwieszczenie). Spółka nie kwestionowała także faktu, iż poziom hałasu na dzień zmiany stawek nie odpowiadał warunkom decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska (o dopuszczalnym poziomie hałasu). W skardze nie kwestionowano także trafnego wywodu, zawartego w zaskarżonej decyzji, co do wstąpienia Strony skarżącej w prawa i obowiązki wynikające z przedmiotowej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska z dnia [...] stycznia 1992 r. W ocenie Spółki jednak istotną jest okoliczność, iż w dniu, gdy wydano zaskarżoną decyzję w przedmiocie ustalenia nowego wymiaru kary biegnącej (lata 2009-2010) nie obowiązywała już decyzja określająca warunki emisji (wygasła, co jest bezsporne w dniu 30 czerwca 2006 r. w myśl art. 18 ust. 1 ustawy wprowadzającej). Sygn. akt IV SA/Wa 818/10 Wskazywana okoliczność nie ma jednak znaczenia w sprawie. Organ administracji, procedujący w przedmiocie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, musi mieć na uwadze stan prawny, na dzień stwierdzenia przekroczenia warunków korzystania ze środowiska lub wystąpienia jakichkolwiek innych okoliczności, mających znaczenie dla nowego wymiaru kary (przesłanki zmniejszenia jej wymiaru, zakończenia naliczania bądź przeliczenia stawki kary). Bez znaczenia są przy tym warunki korzystania ze środowiska określone dla danego podmiotu, według stanu prawnego na dzień orzekania. Decyzje określające warunki korzystania ze środowiska, w kontekście wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, o charakterze biegnącym, kreują stan prawny przez okres ich obowiązywania. Wygaśniecie decyzji ma ten skutek, iż od określonego dnia warunki korzystania ze środowiska ulegają zmianie, lecz nie ma to wpływu na ocenę warunków korzystania ze środowiska w okrasie, gdy decyzja jeszcze nie wygasła, w kontekście zasadności ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych. M.in. to uwarunkowanie wyróżnia wygaśnięcie decyzji od stwierdzenia jej nieważności (w myśl art. 156 § 1 K.p.a.), bowiem w tym drugim przypadku uznaje się, iż decyzja nigdy nie obowiązywała i nie mogła rodzić skutków prawnych w czasie, gdy pozostawała w obrocie w kontekście praw i obowiązków stron. Natomiast skutkiem prawnym pozostawania w obrocie decyzji, która następnie wygasła jest konieczność oceny stanu prawnego w okresie jej obowiązywania z uwzględnieniem skutków jej wcześniejszej skuteczności. Odmienna wykładnia pozostawałaby równocześnie w sprzeczności z zasadą pewności prawa jak i prowadziła do naruszenia zasady równości wobec prawa podmiotów dopuszczających się analogicznych naruszeń wymagań ochrony środowiska. W razie przyjęcia, jako trafnej koncepcji Strony skarżącej, gdy chodzi o ponoszenie odpowiedzialności administracyjnej, w istocie kluczowe znaczenie odgrywałby dzień wydania decyzji (lub jak wywodzi Strona termin wszczęcia postępowania) nie zaś okoliczności faktyczne (wielkość przekroczenia w konkretnym terminie, czas jego trwania czy normatywnie określona wysokość kar w poszczególnych okresach). W końcu należy podkreślić, iż koncepcja Spółki, co do sposobu wykładani art. 304 ustawy - Prawo ochrony środowiska, pozostaje w sprzeczności z brzmieniem tego przepisu expressis verbis. Wiąże on bowiem obowiązek przeliczenia kar z faktem nie ustania przekroczenia na dzień zmiany stawek kar. Wprost więc Sygn. akt IV SA/Wa 818/10 prawodawca wiąże przesłanki wydania decyzji z oceną uwarunkowań faktycznych i prawnych na dzień zmiany stawek nie zaś na dzień orzekania w tym przedmiocie. Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych, nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 304 ustawy - Prawo ochrony środowiska jak i art. 18 ust. 1 ustawy wprowadzającej. W tym świetle nie może być też uznany za trafny, sformułowany w trakcie rozprawy pogląd Strony skarżącej, jakoby istotne znaczenie w sprawie mogła mieć data wszczęcia postępowania (wywodzono, iż możliwe byłoby wydanie decyzji w przedmiocie kary, o ile postępowanie zostałoby wszczęte w okresie obowiązywania decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska). Koncepcja tego rodzaju nie znajduje uzasadnienia na gruncie fundamentalnych zasad stosowania prawa przez organy administracji. Zasadą jest bowiem ocena stanu prawnego na dzień wydawania decyzji nie zaś wszczęcia postępowania. Odwołanie do stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania mogłoby nastąpić wyłącznie w przypadku istnienia przepisu szczególnego określającego tego rodzaju zasadę (takie konstrukcje prawne znajdują zastosowanie często np. w przepisach przejściowych). Jednocześnie należy wskazać, iż, jak wskazano wcześniej, przy przyjęciu obu koncepcji - zarówno oceny stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania (nie zależnie, kiedy to nastąpiło) jak i na dzień wydania decyzji - bez znaczenia jest okoliczność wygaśnięcia decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska, skoro na stąpiło to po dniu, gdy zmianie uległy stawek kar (1 stycznia 2005 r). Gdy chodzi o podnoszoną w toku rozprawy kwestię terminu wszczęcia postępowania, należy wskazać, iż w świetle ustaleń poczynionych przez organ administracji, że w 2004 roku nastąpiło połączenie K. S.A. z K. S.A. z siedziba w T., w wyniku czego K. S.A. przestała istnieć, jako odrębny podmiot praw i obowiązków, może rodzić wątpliwości, czy informacja o wszczęciu postępowania z dnia 1 marca 2005 r. (kopie przedłożono na rozprawie) została prawidłowo doręczona, w związku z treścią art. 45 K.p.a. Nie wiadomo bowiem, czy osoba kwitująca była upoważniona do odbioru pism kierowanych do strony skażanej (K. S.A.). Okoliczność ta nie miała jednak istotnego znaczenia w sprawie. Oczywisty błąd, polegający na błędnym przywołaniu aktualnej nazwy strony postępowania w przedmiocie ustalenia nowego wymiaru kary, nie miał wpływu na brak świadomości Strony skarżącej, iż Sygn. akt IV SA/Wa 818/10 postępowanie w tym przedmiocie w stosunku do niej się toczyło. Źródłem informacji, musiała być chociażby decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności poprzedniego orzeczenia w przedmiocie ustalenia nowego wymiaru kary, w którym błędnie określono adresata decyzji (decyzja z dnia [...] lipca 2007 r.). Spółka nie mogła mieć wszak wątpliwości, iż postępowanie toczyło się w związku z naruszeniem warunków korzystania ze środowiska przy eksploatacji instalacji na terenie jednego z jej zakładów. Wobec faktu, iż decyzja w przedmiocie nieważności jest ostateczna i nie została zaskarżona w stosownym trybie, jej skutki prawne muszą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. W takiej sytuacji należy uznać, iż nawet gdy podmiot nie został prawidłowo powiadomiony o toczącym się względem niego postępowaniu, informacje o tym uzyskał w związku z postępowaniem odrębnym (w przedmiocie nieważności decyzji, gdzie wadliwie wskazano nazwę adresata). Nie można również uznać, iż brak prawidłowego doręczenia informacji o wszczęciu postępowania skutkował brakiem możliwości obrony interesu Strony (strona nie podnosiła również na etapie skargi, aby była pozbawiona możliwości przedłożenia określonych dowodów czy sformułowania twierdzeń, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy). Wobec tego ewentualne naruszenie przepisów postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.) nie mogło mieć wpływu na jego wynik, co wyklucza uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu - a contrario art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie nie może podzielić poglądu Strony skarżącej, jakoby wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia nowego wymiaru kary w stosunku K. S.A. nastąpiło niejako automatycznie, z dniem stwierdzenia nieważności uprzedniego orzeczenia w przedmiocie ustalenia nowego wymiaru kary. Jak wcześniej jednak wskazano, okoliczność terminu wszczęcia niniejszego postępowania nie ma istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, w kontekście zasadności wydania decyzji o karze biegnącej w kwestii oceny, czy przekroczenie nie ustało. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.