IV SA/Wa 819/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę W dniu 4 września 2012 r. P. G. wystąpił do Burmistrza U. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w K., gmina U. (zwanego dalej także "planowanym przedsięwzięciem"). W postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz nałożył na P. G. obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w R. dokumentów dotyczących wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów w celu stwierdzenia braku potrzeby lub konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. (dalej zwany "Regionalnym Dyrektorem") nałożył na P. G. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 ograniczony do obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]) oraz do obszaru mającego znaczenie dla [...] ([...]), integralność tych obszarów oraz spójność sieci Natura 2000. Regionalny Dyrektor wskazał, że planowana inwestycja polega na wycince 8850 drzew oraz 550000 m2 krzewów z powierzchni około 22 ha. Jak wynika z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, działka, na których planowana jest wycinka, na przełomie lat 80/90 została wylesiona i wykorzystywana jako pastwisko. Od tamtego czasu działki systematycznie ulegały naturalnej sukcesji. Na terenie działek objętych wnioskiem odnotowano występowanie [...], a na znajdujących się w sąsiedztwie łąkach stwierdzono występowanie [...]. Planowana wycinka drzew, w tym dużych, okazałych [...] o obwodzie do 400 cm, może niekorzystnie wpłynąć na byt występującego w tym rejonie [...], stanowiącego gatunek wybitnie terytorialny i osiadły, poprzez jego niepokojenie, jak również możliwą ingerencję w miejsca lęgowe. W odległości ok. 1,5 km od miejsca planowanej inwestycji wyznaczono strefę ochrony [...]. Planowana wycinka miała być zlokalizowana w obrębie terenu leśnego, stanowiącego główny korytarz migracyjny dużych drapieżników, więc wycinka drzew może mieć negatywny wpływ na jego drożność. Na tym samym obszarze stale występuje [...], a także obserwowano młodego [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia P. G. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej zwany "Generalnym Dyrektorem") w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. Generalny Dyrektor podzielił stanowisko organu I instancji, podnosząc dodatkowo, że w przypadku istnienia wątpliwości co do rzeczywistego oddziaływania danego przedsięwzięcia na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, dopiero sporządzenie raportu o oddziaływaniu na ten obszar Natura 2000 pozwala organom ochrony przyrody na ustalenie, czy przedsięwzięcie to będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Generalny Dyrektor zaznaczył także, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia Parku Krajobrazowego [...], w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów, związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na ww. terenie chronionym został wyartykułowany w § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Przepis § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowi, iż na terenie Parku zakazuje się likwidowania i niszczenia zad rzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. złożył P. G., podnosząc, że błędnie zakwalifikowano wnioskowane przedsięwzięcie jako inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) dalej zwanej "ustawą o ocenach", mogące jednak wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Wobec błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia ograniczone zostało prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością, a także narażono skarżącego na poniesienie znacznych kosztów związanych z opracowaniem raportu oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu, a także odniósł się do zarzutów, wyrażonych w skardze. Zdaniem Generalnego Dyrektora, w celu wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie jest niezbędne ustalenie, że przedsięwzięcie to będzie oddziaływać na obszar Natura 2000 — wystarczy ustalić stan potencjalny, tzn. że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar. Organ powołał się na wyrok NSA (z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt IIOSK 2392/12), wskazując, że jest to działanie o charakterze zapobiegawczym i mają tu zastosowanie zasada przezorności i zasada prewencji. Zasada przezorności oznacza, że jeżeli brak pewności, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest nieznaczące, należy przyjąć, że może ono znacząco wpływać na obszar Natura 2000. Z kolei poszanowanie zasady prewencji będzie w takiej sytuacji oznaczać, że zasadne jest stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, które da odpowiedź na pytanie, czy przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na te obszary, czy też może będzie znacząco negatywnie oddziaływać na te obszary, co z kolei przesądzi o dopuszczalności lub niedopuszczalności uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Generalny Dyrektor podniósł także, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Natomiast kwestia uzyskania rekompensat za utracone korzyści i poniesione przez skarżącego koszty, nie jest przedmiotem postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a także nie należy do kompetencji organu, który zobligowany jest do orzekania wyłącznie w zakresie ochrony przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o ocenach, w przypadku przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, może ono wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli może znacząco oddziaływać na cele jego ochrony, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. W związku z czym ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia dokonywana jest w ramach procedury określonej w rozdziale 5 działu V ustawy o ocenach (art. 96 — 103). Zgodnie z art. 97 ust. 2 ustawy o ocenach, postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Stosownie do art. 97 ust. 3 regionalny dyrektor ochrony środowiska w postanowieniu nakłada obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, którego zakres, zgodnie z art. 97 ust. 4, powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Przepisy ustawy o ocenach przewidują badanie wpływu na obszary Natura 2000 każdego przedsięwzięcia, które może oddziaływać na obszar Natura 2000 i każdy przypadek oddziaływania powinien być analizowany indywidualnie, biorąc pod uwagę dany obszar Natura 2000 oraz cele i założenia jego ochrony. Jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o ocenach, za znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, należy uznać oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W rozpatrywanej sprawie zarówno Regionalny Dyrektor, jak i Generalny Dyrektor szeroko opisali obszar, na którym miałaby zostać zrealizowane wnioskowane przedsięwzięcie - wycinka drzew i krzewów. Jest to teren znajdujący się w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] ([...]), wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla [...] Natura 2000 [...] ([...]) zatwierdzonego przez Komisję Europejską decyzją z dnia 25 stycznia 2008 r., przyjmującą na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na alpejski region biogeograficzny (2008/218/WE). Działki na których planowana jest wycinka drzew i krzewów znajdują się również w granicach Parku Krajobrazowego [...], którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Na tych terenach występują również liczne gatunki zwierząt, w tym zwierząt chronionych, na co zwróciły uwagę organy obu instancji. W tej sytuacji w odniesieniu do zarzutu skarżącego o błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia, nie mogło być mowy o innym rozstrzygnięciu, jak tylko o zakwalifikowaniu planowanego przedsięwzięcia do grupy mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z jego ochroną lub nie wynika z tej ochrony. Wtedy koniecznym jest zbadanie, czy przedsięwzięcie będzie wymagało oceny oddziaływania na środowisko, jak to uczyniły organy. Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że obszar inwestycji oraz jego sąsiedztwo, ze względu na przedstawione uwarunkowania przestrzenne i środowiskowe, jest atrakcyjnym obszarem dla wielu gatunków ptaków, w tym będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000. Realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia zagraża środowisku naturalnemu, w szczególności poprzez możliwe naruszenie przestrzeni korytarza ekologicznego, które będzie prowadziło nie tylko do uszczuplenia powierzchni samego korytarza migracyjnego, ale przede wszystkim do wielu poważniejszych skutków, takich jak utrata siedlisk przez wiele gatunków, stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, oraz odstraszanie zwierząt. Jak słusznie podnosi organ, w przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma tzw. zasada przezorności. Zasada ta, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Szczególne znaczenie zasada ta ma w ochronie obszarów sieci Natura 2000, w tym zakresie była wielokrotnie podstawą wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok C-98/03, Komisja Europejska przeciwko Niemcom, [2006] ECR 1-53). Należy stwierdzić, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji" (por. Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000. Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6(3) i 6(4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG. Komisja Europejska 2002 r.). W konsekwencji niezbędnym było zobowiązanie skarżącego do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zgodnie z art. 96 ustawy o ocenach oddziaływania, jak uczynił to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymanym w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. Na koniec należy uznać za niezasadny zarzut ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością oraz że ograniczenie to polega na nałożeniu kosztów sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania jest nałożenie na skarżącego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Obowiązki nałożone na skarżącego nie kolidują z konstytucyjnie chronionym prawem własności nieruchomości, na których ma być zrealizowana planowana wycinka drzew i krzewów. Jak wywiedziono wyżej, lokalizacja planowanego przedsięwzięcia sprawia, że konieczna jest ocena jego oddziaływania na środowisko. Organ nie przesądził, że ewentualnie występujące oddziaływania będą miały charakter znacząco negatywny, a tym samym, że realizacja inwestycji nie będzie możliwa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.