IV SA/Wa 82/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 82/11 Uzasadnienie A. C. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51), zwanego dalej "rozporządzeniem", stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w S. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ponieważ był wyodrębniony z majątku ziemskiego poprzez swoje położenie na terenie miasta S. Wraz z otaczającym go parkiem stanowił enklawę służącą jedynie celom mieszkalnym, a nie związanym z produkcją rolną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. stwierdził, że nieruchomość położona w S., stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, obejmująca obecnie działki ew. nr [...] o pow. 0,0607 ha, nr [...] o pow. 0,1236 ha ujawnione w KW [...], nr [...] o pow. 0,5122 ha, nr [...] o pow. 7,0278 ha, nr [...] o pow. 0,0846 ha, nr [...] o pow. 0,0955 ha, nr [...] o pow. 2,0088 ha, nr [...] o pow. 2,6618 ha, nr [...] o pow. 0,2319 ha, nr [...] o pow. 12,2467 ha ujawnione w KW [...] i nr [...] o pow. 1,3942 ha ujawnioną w KW nr [...] - o łącznej powierzchni 26,4478 ha, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. A. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na własność Państwa przeszły nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w art. 2 ust. 1 lit. e przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ podniósł, że w związku z nasuwającymi się wątpliwościami, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia jest zgodny z przepisami art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z tak sformułowanym pytaniem prawnym wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, jakim jest rozporządzenie. Według Trybunału Konstytucyjnego okres obowiązywania rozporządzenia ograniczał jego cel. Zgodnie z art. 20 dekretu jego wykonanie powierzono Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Wydane na tej podstawie rozporządzenie mogło służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu. Mimo braku formalnego uchylenia dekretu, jak i rozporządzenia, z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w okresie, w którym przeprowadzana była reforma rolna. W konkluzji stwierdzono, że § 5 rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, stąd nie może służyć jako podstawa do wydawania decyzji. Trybunał stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne. Mając na uwadze rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o nieobowiązujący § 5 rozporządzenia rażąco narusza prawo. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. - Oddział Terenowy w [...]. Skarga została oparta na stanowisku, że § 5 rozporządzenia obowiązuje i stanowi podstawę do wydawania decyzji w przedmiocie podpadania danych nieruchomości pod działanie przepisów dekretu. Znajduje ono w ocenie skarżącego poparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Wskazano, że zarówno dekret, jak i rozporządzenie nigdy nie zostały uchylone, a Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. nie opowiedział się jednoznacznie, jakie organy państwa (sądy cywilne czy organy administracji publicznej) mają stosować ich przepisy, pozostawiwszy rozstrzygnięcie tej kwestii dotychczasowej linii orzeczniczej. Uczestnik postępowania A. C. w piśmie z dnia 25 lutego 2011 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k. p. a. decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu tego przepisu uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2005, art. 105 k. p. a.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, że § 5 rozporządzenia utracił moc prawną, co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie do skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m. in., iż po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 marca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W myśl art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 p. p. s. a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajdując podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p. p. s. a. zobowiązany jest respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, stąd nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego o utracie przez § 5 rozporządzenia mocy obowiązującej nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż § 5 rozporządzenia nie obowiązuje, a w konsekwencji niedopuszczalne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania z wniosku opartego na tym przepisie. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy położony w S. nie podlega działaniu przepisów dekretu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zapadło na mocy art. 152 p. p. s. a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 p. p. s. a.