IV SA/Wa 821/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. z siedzibą w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...] Wójt Gminy M. po rozpatrzeniu wniosku K. C. dnia 7 listopada 2005r.- ustalił szczegółowe warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb Ż i [...] obręb Ż. gmina M. Organ określił warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury, wymagania dotyczące ochrony środowiska i interesu osób trzecich, warunki wynikające z uzgodnień stosownie do art. 60 i 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. W decyzji wskazano, iż planowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącej fermy drobiu tj. kontynuację i uzupełnienie istniejącego specjalistycznego gospodarstwa rolnego. Wskazano, iż działki na których ma być realizowana inwestycja położone są po północnej stronie drogi powiatowej nr [...] poza skupioną zabudową. Po przeciwnej stronie drogi usytuowane są również dwa kurniki. Otoczenie rozbudowywanej fermy drobiu stanowią grunty rolne niezabudowane -rolnicza przestrzeń produkcyjna z rozproszoną zabudową zagrodową, po wschodniej stronie znajduje się zespół zabudowy zagrodowej. Mając na uwadze, iż planowane przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjny w sprawie sporządzony został raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W raporcie stwierdzono brak przeciwwskazań do realizacji i funkcjonowania projektowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 12 listopada 2006r. odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie E. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji zarzucając, iż została wydana z naruszeniem art. 7, art. 9 i 125 § 1 k.p.a., a także art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. i art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stowarzyszenie podniosło, że w trakcie postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana ustawy Prawo ochrony środowiska dokonana nowelizacją ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy -prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 113 poz. 954) dlatego też postępowanie w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko mogło być kontynuowane w oparciu o dotychczasowe przepisy na podstawie art. 19 ust. 1, zgodnie z którym do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Zdaniem odwołującego się z akt sprawy nie wynika, czy inwestor K. C. wniósł o kontynuowanie posterowania w dotychczasowym trybie. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło, że przedmiotowa decyzja nie została uzgodniona z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Stowarzyszenia Wójt Gminy M. we własnym zakresie niezgodnie z posiadanymi kompetencjami ustalił, że inwestycja rozbudowy istniejącej fermy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zdaniem odwołującego się Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu pominięto również kilka istotnych ustaleń, które mogą mieć wpływ na treść przedmiotowej decyzji. W szczególności dotyczy to : braku ustalenia czy decyzja o warunkach zabudowy nie koliduje z ustaleniami zawartymi w "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ", pominięte zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dotyczą ustalenia granic obszaru analizowanego - zabudowa na działkach sąsiednich. Organ prowadzący postępowanie nie ustalił, jaka jest łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego należąca do inwestora K. C. oraz jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M.. Tym samym nie wiadomo czy nie zachodziła konieczność sporządzenia analizy i zagospodarowania na sąsiednich działkach w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Wójt nie dokonał ogólnej analizy form zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze obejmującym trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] oraz [...] od linii rozgraniczających teren inwestycji. Odwołujące się Stowarzyszenie wskazało również na brak doręczenia wszystkim stronom postępowania postanowień wydanych przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Zarząd Dróg Powiatowych, przez co naruszono art. 125 § 1 k.p.a. W dalszej części odwołania Stowarzyszenie zarzuciło, że w treści decyzji z dnia [...] października 2006r. nie ma informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacji dotyczących wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 56 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W celu dokładnego ustalenia i wyjaśnienia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przeprowadziło w dniu 12 stycznia 2007r. rozprawę administracyjną. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia E. od decyzji Wójta Gminy M. dnia [...] października 2006r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. Zdaniem Kolegium spełnione zostały warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, z 2003r. poz. 717 ze zm.). Kolegium ustosunkowując się do zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego braku ustalenia w decyzji czy zamierzenie nie koliduje z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. wyjaśniło, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy 0 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to, że wnioskowana inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko został sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko. Obligatoryjne elementy tego raportu wskazuje art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. 1 tylko brak tych elementów mógłby być uznany za skutkujący koniecznością zmiany raportu. W raporcie stwierdzono brak przeciwwskazań do realizacji i funkcjonowania projektowanego przedsięwzięcia. W treści raportu ustosunkowano się zarówno do ewentualnego ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania jak i zanalizowano możliwość konfliktów społecznych. Zdaniem Kolegium błędne jest stanowisko skarżącego, że organ naruszył przepisy postępowania a także, że organ uniemożliwił stronom czynny udział w postępowaniu. Świadczą o tym obwieszczenia i zawiadomienia kierowane do stron. Pismem z dnia 25 marca 2007r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowało Stowarzyszenie E. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 6, 7 k.p.a. oraz innych przepisów postępowania, przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż w zaskarżonej decyzji Kolegium nie udzieliło odpowiedzi na zarzut czy postępowanie powinno się toczyć zgodnie z wymogami art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 18 maja 2005r. Ponadto Stowarzyszenie wskazało na sprzeczność wydanej decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi tj. z art. 1a ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia organ nie rozważył w sposób należyty wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi oraz otaczające środowisko, nie uwzględniając, iż po obu stronach przedmiotowych działek usytuowane są zabudowania mieszkaniowo - siedliskowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2007r. narusza prawo. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. ustalającą szczegółowe warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb Ż. i [...] obręb Ż. gmina M.. Stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu -budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 - wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy -jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego -określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Z akt nie wynika, aby wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006r. dla budowy dwóch kurników poprzedzone zostało dokonaniem analizy wyznaczonego obszaru stosownie do postanowień powołanego rozporządzenia. Do decyzji o warunkach zabudowy załączono wyłącznie mapę w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, brak jest natomiast załączników do decyzji w postaci analizy zarówno tekstowej jak i graficznej, które zgodnie z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego i na jakiej podstawie organy w przedmiotowej sprawie odstąpiły od obowiązku wykonania analizy sąsiednich terenów w celu określenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu planowane przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch kurników w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi nową zabudowę. Zauważyć należy, iż na brak analizy form zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze zwróciło uwagę w swoim odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2006r. Stowarzyszenie E.. Do zarzutu tego jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle się nie ustosunkowało. Dodatkowo zauważyć należy, iż stosownie do postanowień powoływanego rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy muszą być zawarte konkretne rozstrzygnięcia, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będące istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. kwotę 500 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.