IV SA/Wa 822/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi K. S. i P.K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] marca 2009 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2009 r., którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w strefie C ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] P. oraz na częściach działek nr [...], [...], [...] obr. [...] P. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] P., przy ul. [...] w K. Przedmiotowe uzgodnienie nastąpiło pod warunkiem przestrzegania art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych ((Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą uzdrowiskową), statutu uzdrowiska S. i warunków zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie w postanowieniu z [...] lutego 2009 r. odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia w oparciu o art. 107 § 4 K.p.a. Ponowne rozpoznając sprawę Minister wyjaśnił, że strefa C ochrony uzdrowiskowej jest otuliną dla strefy B, w której obowiązują określone zakazy, jednakże, zgodnie z ustawą uzdrowiskową, budownictwo jednorodzinne i wielorodzinne nie jest zabronione, stąd istniały przesłanki do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. K. S. i P. K. w skardze zarzucili, iż wody lecznicze ze złoża "S." są zagrożone lokalizacją przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, które może pogorszyć ich jakość. Zdaniem skarżących, z ustawy uzdrowiskowej wynika szereg obowiązków dla Ministra, a wyprowadzić je należy w szczególności z art. 19 ust, 1 pkt 3 tej ustawy. Nie było zatem podstaw do nieodniesienia się przez Ministra do zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem organu, iż argumenty które poruszają nie leżą w kompetencjach Ministra Zdrowia. Minister Zdrowia - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Sygn. akt IV SA/Wa 822/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż oba kwestionowane postanowienia Ministra Zdrowia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej w skrócie: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje - z zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy -wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych wspomnianego uzgodnienia dokonuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z odrębnymi przepisami (art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p.). W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., które to rozstrzygnięcie strona może zakwestionować wnosząc zażalenie na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Minister staje się więc organem współdziałającym. W orzecznictwie podkreśla się, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może więc przesądzić o treści decyzji wydawanej w wyniku uzgodnienia (por. uchwała NSA z 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA nr 3, z 1999 r., poz. 80). Celem uzgodnień jest zasięgnięcie stanowiska organów posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną, co do możliwości realizacji zamierzonych przedsięwzięć, z punktu Sygn. akt IV SA/Wa 822/09 widzenia ich właściwości. W wyniku przedłożenia projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia organ współdziałający dokonuje oceny zgodności tego projektu z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w konkretnej sprawie, a więc do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Na przedmiotowym obszarze, jako uzdrowiskowym, istnieje obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej. Należy podkreślić, iż S. znalazły się w wykazie miejscowości uznanych z dniem [...] stycznia 1967 r. za Uzdrowiska na podstawie zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] lipca 1967 r. w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska (M. P. Nr [...], poz. [...], ze zm.). Natomiast w myśl art. 59 ustawy uzdrowiskowej obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stały się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy, a więc z wszystkimi tego konsekwencjami. W wyniku tych zapisów, po początkowym tymczasowym statucie - uchwałą Nr [...] Rada Miasta K. w dniu [...] grudnia 2008 r. nadała statut dla Osiedla Uzdrowisko S. Dla obszaru tego do chwili obecnej nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, mimo istniejącego obowiązku. Mając więc na uwadze zapis art. 62 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że - jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się - nie można takiego postępowania inwestycyjnego w odniesieniu do obszaru uzdrowiskowego prowadzić. Z mocy prawa powstał zatem obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania inwestycyjnego dotyczącego działek położonych na obszarze uzdrowiska (w strefie C). Kwestia ta nie jest więc pozostawiana uznaniu organu. Skoro zatem postępowanie główne nie może być prowadzone odnośnie działek położonych na obszarze uzdrowiska w strefie C, to również brak jest podstaw do prowadzenie postępowań uzgadniających przed organami współdziałającymi, do których należy Minister Zdrowia. Niemożność prowadzenia postępowania głównego wyłącza także możliwość prowadzenia -odnośnie terenów uzdrowiskowych - postępowania uzgodnieniowego. Z tych przyczyn postępowanie prowadzone przed Ministrem Zdrowia winno być zawieszone do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla tego Uzdrowiska. Mając na uwadze, iż status uzdrowiska uzyskują wyłącznie obszary posiadające Sygn. akt IV SA/Wa 822/09 szczególne walory klimatyczne lub naturalne surowce lecznicze, konieczna jest ich szczególna ochrona. Z tego względu ustawodawca wprowadził dla nich obowiązek uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Celowo nakazał więc zawieszanie wszelkich postępowań inwestycyjnych, by chronić ich dotychczasowe walory, których zachowanie mają zagwarantować opracowywane kompleksowo postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów uzdrowiskowych, w poszczególnych strefach: A, B oraz C. Obowiązek wynikający z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy więc nie tylko organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale także organu współdziałającego w tym postępowaniu. Postanowienia uzgadniające podejmowane są w tym samym postępowaniu, co decyzja kończąca sprawę, przy udziale tych samych stron postępowania, na podstawie tych samych okoliczności faktycznych i przepisów prawa, lecz stosowanych przez organy, których kompetencje są podzielone ze względu na ich właściwość rzeczową. W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający, czy uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających, które w literaturze przedmiotu określa się niekiedy nawet współdecyzjami. Skoro zatem w sprawie niniejszej występował obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to - w ocenie Sądu - odnosił się on również do postępowania uzgodnieniowego . Z przytoczonych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lutego 2009 r. wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zważywszy natomiast, iż wskazane uchybienie jest najdalej idące, zbędne stało się rozważanie zarzutów podniesionych w skardze, a sygnalizowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do oceny Sygn. akt IV SA/Wa 822/09 prawnej i wskazań w nim zawartych. W tym stanie rzeczy Sąd - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.