IV SA/Wa 822/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2012 r. znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J. I. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: "u.p.z.p.") po rozpoznaniu zażalenia J. I. (dalej: "skarżący") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego letniskowego całorocznego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...], obręb W., gmina R., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...]. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 5 lipca 2012 r., znak: [...] Burmistrz R. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego letniskowego całorocznego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...], obręb W., gmina R. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 60 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., stosownie do art. 106 § 5 oraz art. 124 k.p.a., na podstawie art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionych krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz.U. [...]. Nr [...], poz. [...]), rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...] (Dz.U. [...]. [...]Nr [...], poz. [...]) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując w postanowieniu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. stanowiący, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji wskazał nadto, iż nie jest możliwym w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonych we wspomnianym rozporządzeniu. Skarżący, pismem z dnia 17 września 2012 r. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Podniósł, że planowana budowa domu stanowi zabudowę uzupełniającą we wsi W. wyznaczoną liniami zabudowy na działkach przyległych dostępnych z tej samej drogi publicznej. Dlatego też – w jego ocenie – jak najbardziej zasadnym jest zastosowanie przepisów § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., który znosi zakaz lokalizowania obiektów w 100 m pasie określonym w § 4 ust. 1 pkt 8. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wskazał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. było prawidłowe. Zauważył, iż z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż działka o nr ewidencyjnym [...], znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnych [...], stanowiącego w rozumieniu ww. przepisu (§ 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.) "inny zbiornik wodny". Obecność zbiornika potwierdza załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy i zdjęcia lotnicze dostępne pod adresem [...]. Uznał, iż nie jest możliwym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ odwoławczy rozważył także, czy w okolicznościach niniejszej sprawy jest możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia, mówiących, iż zakaz ten nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazał, iż z części graficznej i tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. wynika, iż działka o nr ewidencyjnym [...] nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi. Teren przedmiotowej działki gruntu zlokalizowany jest bowiem w granicach "obszaru zabudowanych wiejskich jednostek osadniczych, wskazanych do przekształceń i uzupełnień zabudowy na cele funkcji mieszkaniowych oraz działalności gospodarczych rolniczych i nierolniczych". W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż omawiany wyjątek od zakazu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Nadto wskazał, iż planowana inwestycja nie stanowi też uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika bowiem, iż działka nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio (przylega) z działkami nr ew.: [...],[...],[...] oraz [...] (pomijając działki: [...] - kanał oraz [...] - droga). Z wymienionych działek przylegających, tylko działka nr ewid. [...] jest zabudowana. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie nie było możliwe zastosowanie odstępstwa od zakazu stanowiącego, iż zakaz ten nie dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ odwoławczy podniósł także, iż w sprawie nie można zastosować odstępstw określonych w§ 4 ust. 5 pkt 2 - 3 rozporządzenia nr [...]. Konkludując uznał, iż w związku z tym, iż planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 4, ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr [...], a także nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tegoż zakazu należało utrzymać zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Na powyższe postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania tj.; – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 136 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. w sytuacji występowania istotnych braków dowodowych w postępowaniu, w tym braku uzupełnienia dowodów o oględziny nieruchomości na okoliczność zabudowy sąsiednich działek i istnienia oraz rodzaju zbiornika wodnego oraz opinię biegłego co do zamierzonych działań Gminy R. w stosunku do regulacji rzeki i wpływu tych działań na pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy oraz nie uzupełnieniu tych braków przez organ odwoławczy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że w niniejszej sprawie nie zachodzą warunki do dokonania uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji; – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie przeprowadzenie wszelkich możliwych dodatkowych czynności, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oparcie ustaleń w przeważającej mierze na nie koniecznie aktualnych zdjęciach satelitarnych nieruchomości, a w konsekwencji brak należytej analizy obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego, który w niniejszej sprawie powinien mieć prymat nad interesem społecznym, na skutek czego skarżący został bezpodstawnie pozbawiony możliwości zagospodarowania nabytej przeze nieruchomości; – art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy i ograniczenie się jedynie do powielenia uzasadnienia stanowiska organu I Instancji, co pozbawiło skarżącego kontroli w administracyjnym toku instancji; 2) przepisów prawa materialnego tj.: – art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. 2012 r. poz. 647 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, polegające na ustaleniu, że działka [...] nie spełnia warunków do uzgodnienia warunków zabudowy; – § 4 ust 1 pkt 8 oraz § 4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i ustalenie przez Organ II Instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazów, pomimo lokalizacji inwestycji na obszarze zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. lub zamierzonej budowy w linii aktualnej zabudowy działek przyległych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Dodatkowo zarzuty skargi uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2012 r., w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż naruszają one prawo w sposób rażący uzasadniający konieczność stwierdzenia ich nieważności. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego letniskowego całorocznego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...], obręb W., gmina R., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...]. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z treści powyższych przepisów wynika, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, zajęcie zaś stanowiska przez ten organ powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Jeżeli organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w sprawie we wskazanym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za uzgodnione z upływem terminu 2 tygodni. W przepisie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustalono, iż początkiem 2- tygodniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja realizowana na działce nr [...], położonej w obrębie W., w gminie R., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...], którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]) wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, iż wniosek Burmistrza R. o jej uzgodnienie z dnia 5 lipca 2012 r. wpłynął do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. w dniu 9 lipca 2012 r. Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. upływał w dniu 23 lipca 2012 r. Organ I instancji wydał zaś rozstrzygnięcie w dniu [...] września 2012 r., a więc po upływnie ustawowego terminu do jego wydania. Faktu tego nie zmienia wystosowanie przez organ I instancji w dniu 24 lipca 2012 r. pisma skierowanego do Burmistrza R. o uzupełnienie materiału poprzez nadesłanie aktualnego wypisu i wyrysuj z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. wraz ze wskazaniem, jakim wydzieleniem określonym w studium objęta jest działka przeznaczona pod zabudowę. Należy mieć bowiem na uwadze, iż tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (w tym wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia). W art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, że jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni, uzgodnienie uważa się za dokonane. Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jako terminu instrukcyjnego. Regulując w taki właśnie sposób uzgodnienia, ustawodawca godzi się z ryzykiem utraty przez organ kompetencji do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 1947/12 publ. cbois). Mając na uwadze, iż wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dokonane, odmowne rozstrzygnięcia jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazywał organowi I instancji zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 2 tygodni dni od dnia doręczenia pisma (wniosku) o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Uwzględniając fakt, że organ odwoławczy wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji nie dostrzegł upływu terminu do wydania przez ten organ uzgodnienia, należy uznać, iż również zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno bowiem zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji dotyczą sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia. Przyjmując, że postanowienie odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji zostało wydane po upływie 2 - tygodniowego terminu do jego wydania, zbędną stała się ocena zarzutów skargi, albowiem brak było podstaw do wydania odmownego uzgodnienia, a przedłożony przez Burmistrza R. projekt decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niniejszej sprawy uważa się za uzgodniony. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.). Kwota 357 zł zasądzona w punkcie 3 sentencji wyroku obejmuje kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.