IV SA/Wa 822/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia inwestycyjnego oddala skargę. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku, po rozpatrzeniu zażalenia M. C. na postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Tymczasowa rozbudowa budynku gastronomicznego [...] w [...] na terenie przystani rybackiej" - utrzymał ww postanowienie w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 12 lutego 2009 r. M. C. zawarł umowę nr: [...] z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] na dzierżawę budynku "[...]", położonego na terenie przystani morskiej w [...], o pow. zabudowy 99,0 m2, wraz z terenem przyległym o pow. 291,0 m2, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gastronomicznej. Umowa dzierżawy zgodnie z treścią § 5 ust. 7 nie upoważniała dzierżawcy (Skarżącego) do zabudowy terenu bez uprzednio uzyskanej zgody wydzierżawiającego (Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]). W dniu [...] kwietnia 2011 r, decyzją nr [...], Wójt Gminy [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla tymczasowej rozbudowy budynku małej gastronomii o konstrukcji drewnianej dla tzw. "[...]" zaadaptowanej na restaurację na ww terenie przystani rybackiej. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] uzgodnił przedmiotową decyzję postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. W dniu [...] czerwca 2011 r., Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę dla tymczasowej rozbudowy budynku gastronomicznego "[...]" w [...] (tzw. [...]). W dniu [...] lutego 2017 r. Skarżący zawarł umowę z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] na dzierżawę dodatkowych 25 m2 na terenie Przystani Morskiej [...] z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gastronomicznej. W dniu 16 grudnia 2016 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy istniejącego już lokalu gastronomicznego o pomieszczenia kuchenne z magazynem oraz poddaszem przeznaczonym na cele mieszkaniowe na działce nr [...] obr. [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] nie uzgodnił projektu przedmiotowej decyzji. Decyzją Nr [...] w dniu [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez uzgodnienia ww projektu decyzji z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...]. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2017 r. M. C. wystąpił do Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] o zmianę postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia ww projektu decyzji, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. W dniu 12 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., a następnie pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. wstrzymał ich wykonanie, a decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku nakazał Skarżącemu rozbiórkę części budynku. W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego dla "Tymczasowej rozbudowy budynku gastronomicznego Tawerna [...] w [...] na terenie przystani rybackiej" wraz z wszelkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. zwrócił się z wnioskiem do Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] o uzgodnienie w formie postanowienia ww przedsięwzięcia budowlanego (projektu budowlanego zamiennego), który postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., został negatywnie rozpoznany (odmowa uzgodnienia). Decyzją z dnia [...].08.2017r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., o pozwoleniu na tymczasową rozbudowę budynku gastronomicznego ww "[...]". Skarżący nie zgadzając się z postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. odmawiającym ww uzgodnienia wniósł na nie zażalenie, w wyniku rozpatrzenia którego Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał w dniu [...] grudnia 2017 roku zaskarżone do Sądu postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie podkreślił zasadność stanowiska Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. Wskazał. iż przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 10 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wyraźnie wskazuje konkretne akty administracyjne, które wymagają uzgodnienia z właściwym dyrektorem urzędu morskiego, tj. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o pozwoleniu na budowę, dotyczące morskich portów i przystani. Natomiast procedura naprawcza, która ma miejsce w sprawie niniejszej, określona w art. 50-51 prawa budowlanego nie wskazuje na potrzebę posiadania przez Inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, inaczej niż w przypadku zastosowania przepisów art. 48-49 bądź 49b prawa budowlanego. Również, w konsekwencji wszczęcia tzw. "postępowania naprawczego" organ administracji morskiej nie opiniuje całego przedsięwzięcia budowlanego, lecz jedynie projekt decyzji, którą zamierza wydać właściwy organ. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż zaopiniowaniu, zgodnie z wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2017 r., miała podlegać nie konkretna treść decyzji, a całe przedsięwzięcie, na podstawie przesłanego do organu administracji morskiej projektu budowlanego zamiennego. Ostatecznie zatem, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymał w mocy ww postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] września 2017 roku. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie Skarżący M. C. zarzucił rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj.: - art. 7 i 77 k.p.a. polegające na tendencyjnym, powierzchownym i nierzetelnym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, podczas gdy ustawowe wymogi postępowania administracyjnego nakazują organowi administracyjnemu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, oraz załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; - art.8 k.p.a. polegającą na posługiwaniu się dla uzasadnienia swego rozstrzygnięcia nieprawdziwymi faktami, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. W uzasadnieniu skargi min. podniósł, iż rzeczywistym przedmiotem uzgodnienia z organami administracji morskiej było przedsięwzięcie, dla którego ostateczną i wykonalną decyzją administracyjną, wójt Gminy [...] określił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy istniejącego lokalu gastronomicznego o pomieszczenia kuchenne z magazynem oraz poddaszem mieszkalnym, nie zaś "tymczasowa rozbudowa budynku gastronomicznego [...] w [...] (...)". To pierwotne przedsięwzięcie zostało bowiem zarzucone i nie jest, ani nie było realizowane. Skarżący wskazał, że Urząd Morski "dodzierżawił" mu w dniu [...] lutego 2017 roku dodatkowy obszar działki o pow. 25 m.kw. na prowadzenie działalności gospodarczej z zastrzeżeniem, że adaptacje i remonty na potrzeby prowadzonej działalności ponoszone będą własnym staraniem i na własny koszt. Tym samym organ wiedział i godził się na ww inwestycję. O tym, jaki faktycznie zakres obejmuje realizowane przedsięwzięcie, świadczył też złożony w Urzędzie Morskim w [...] budowlany projekt zamienny, w którym pierwotny zamiar inwestycyjny, zastąpiony został "rozbudową lokalu gastronomicznego o pomieszczenia kuchenne z magazynem, oraz poddaszem przeznaczonym na cele mieszkaniowe bez zmiany przeznaczenia terenu". Projekt ten został przyjęty przez Inspektorat Nadzoru Technicznego i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu bez jakichkolwiek zastrzeżeń, sprzeciwów czy też wątpliwości, co potwierdziła osobista adnotacja Głównego Inspektora Urzędu R. H. na tytułowej stronie projektu. Zdaniem Skarżącego zatem, skoro jako inwestor uzyskał on zgodę i akceptację Urzędu Morskiego na realizację spornego obecnie przedsięwzięcia, to blokowanie zakończenia tej inwestycji poprzez odmowę przez organy administracji morskiej uzgodnienia tego zamierzenia wg. projektu zamiennego, oparte wyłącznie na oczywiście nieprawdziwym twierdzeniu o braku wiedzy i zgody na jego realizację, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, a co więcej może skutkować wymiernymi i znacznymi stratami finansowymi nie tylko dla niego jako inwestora wprowadzonego w błąd, ale też i dla Skarbu Państwa - organów administracji morskiej, pozbawionych wpływów z czynszu dzierżawnego, a następnie możliwości przejęcia zmodernizowanego obiektu na własność. Realizowana bowiem inwestycja jest zgodna z "interesem społecznym i uzasadnionym interesem strony". W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie ani utrzymane nim w mocy nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w toku postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999r. sygn. akt OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne wszczęte na wniosek strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą wydania decyzji, będącej przedmiotem uzgodnienia. Zgodnie z art. 42 ust.2 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej do organów administracji morskiej należą sprawy uzgadniania decyzji w sprawie wydawania pozwoleń wodnoprawnych i pozwoleń na budowę dla obiektów budowlanych w polskich obszarach morskich, pasie technicznym, pasie ochronnym oraz portach i przystaniach morskich. Przepis nie przewiduje sytuacji uzgadniania zastępczego projektu budowlanego w postępowaniu o wznowienie robót budowlanych (legalizacyjnym). Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny stwierdzić należy, iż art. 37 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 10 ww ustawy w ogóle nie przewiduje udziału administracji morskiej, czy to Dyrektora Urzędu Morskiego czy też Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wnioskowane uzgodnienie nie mieści się w katalogu aktów podlegających uzgodnieniu określonych ww przepisami. Przedmiotowy bowiem wniosek stanowi de facto wniosek o uzgodnienie projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego ww inwestycji. Należy podkreślić, że przewidziany w przepisie art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Sam przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwierdza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek ww Wojewódzkiego Inspektora nie daje podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Ustawa Prawo budowlane takiego upoważnienia nie przewidziała. Procedura naprawcza określona w art. 50-51 prawa budowlanego, w trybie której prowadzone jest aktualnie postępowanie główne, nie wskazuje na potrzebę posiadania przez Inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, inaczej niż w przypadku zastosowania przepisów art. 48-49 bądź 49b prawa budowlanego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 3 ww ustawy, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji w określonym terminie, nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 4 prawa budowlanego stanowi natomiast, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona, co nie miało miejsca w badanej sprawie, (budowa nie została zakończona) – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy w tym miejscu wskazać, iż w doktrynie (A. Gliniecki (red.), A. Despot - Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek - Prawo budowlane. Komentarz), w pojęciu pozwolenie na budowę nie mieści się decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawana przez organy nadzoru budowlanego. Choć pogląd ten dotyczy postępowania legalizacyjnego, to jednak, z uwagi na treść wydawanej decyzji określonej przepisami art. 49 ust.4 pkt 1, jak i art. 51 ust. 4 ww ustawy, ma zastosowanie rownież w procedurze naprawczej. Na marginesie wypada wskazać, iż Skarżący nie kwestionował rozpoczęcia inwestycji przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zastępczego, jak podniósł, przedmiotową rozpoczął inwestycję zbyt pośpiesznie. Jednocześnie także nie wskazał w jaki sposób uzyskał akceptację Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], na rozbudowę i modernizację "[...]". Wskazał jedynie, iż po uzyskaniu zgody Dyrektora Urzędu wystąpił do Wójta o określenie warunków zabudowy dla ww przedsięwzięcia, przy czym zgody takiej również nie przedstawił. Wbrew twierdzeniom Skarżącego ww Dyrektor nie miał wiedzy o realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, o którym powziął wiadomość dopiero z pisma z dnia 10 kwietnia 2017 roku - wniosek o przeprowadzenie kontroli rozbudowy. Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił Dyrektora Urzędu o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od udzielonego pierwotnie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2011 roku. Reasumując zatem wskazać należy, iż w sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w ramach uzgodnienia, lecz może je ewentualnie wyrazić w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Zatem Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] wydając przedmiotowe postanowienieg działał zgodnie zobowiązującymi przepisami ustawy. Z tych wszystkich względów, mając na względzie przedstawioną wyżej regulację prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji ww wyroku.