IV SA/Wa 822/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia inwestycyjnego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W dniu 13 marca 2018 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga M. C. na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Tymczasowa rozbudowa budynku gastronomicznego [...] na terenie przystani rybackiej". W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na obawę zastosowania takich konsekwencji prawno-budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, które uniemożliwią skarżącemu zakończenie wstrzymanej inwestycji. Niemożność zakończenia budowy narazi z kolei skarżącego jak podał na niepowetowane straty finansowe związane z nakładami finansowymi poniesionymi dotychczas na rozbudowę i modernizację państwowego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tego względu instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania zostało objęte ostateczne postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie uzgodnienia przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie objęte wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje postanowienie wydane w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia inwestycyjnego. Jest to akt, który nie podlega wykonaniu, gdyż nie kreuje żadnych obowiązków, a tym samym nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych, a więc nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Wynika to z samej istoty tego postanowienia, które nie nadaje stronie uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, przewidziana w art. 61 § 3 powołanej ustawy, dotyczy natomiast takich aktów administracyjnych i czynności, których wykonanie może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zaskarżone postanowienie nie posiada atrybutu wykonalności, tj. nie kwalifikuje się do wykonania i nie podlega wykonaniu, a przez to nie może wywołać bezpośrednich następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, określonych w art. 61 § 3 powołanej ustawy, stąd nie jest możliwe wstrzymanie jego wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 7 do art. 61 i aprobowane przez komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 224-225, uw. 5). Do wykonania nie kwalifikują się wszelkie akty odmowne (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6.12.2007 r., II GZ 190/07; 23.7.2009 r., II FZ 282/09; 25.3.1998 r., II SA 4730/97, ONSA 1999/1/23, aprobowane przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 485-491, uw. 3-7; postanowienie NSA z 17.7.2006 r., I FZ 281/06 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2007/6/76). Zaskarżone postanowienie, jako nie mogące powodować bezpośredniego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (glosa A. Skoczylasa - OSP 6/2007, s.462), takich skutków nie wywołuje. Zaskarżony akt nie kwalifikuje się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania, w związku z czym instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie może znaleźć zastosowania. Zatem zaskarżone do Sądu postanowienie nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jego wykonanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.