IV SA/Wa 824/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę [...] lipca 2018 roku M. C. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie o jedną kondygnację istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...], z obr. [...], położonej przy [...], w Dzielnicy [...] w [...].. Wniosek został uzupełniony następnie pismem z 5 września 2018 r. Decyzją nr [...] z [...]października 2018 roku, Zarząd Dzielnicy [...] w [...]. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] W odwołaniu podniesiono w szczególności, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zmieni się niekorzystnie estetyka kwartału zabudowy; w wyniku prowadzonych prac mogą ulec uszkodzeniu budynki przy [...] i [...], w szczególności dachy; bezpieczeństwo mieszkańców budynków Spółdzielni może ulec pogorszeniu ze względu na łatwy dostęp do dachów; realizacja przedmiotowej inwestycji może mieć niekorzystny wpływ na wodoszczelność dachów budynków Spółdzielni; Spółdzielnia nie wyrazi zgody na prowadzenie prac budowlanych oraz lokalizację zaplecza budowy na terenie będącym w jej dzierżawie. Decyzją z [...] lutego 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie spełnione są łącznie wszystkie warunki wskazane w ww. przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (nadbudowy) w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów, organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie zmienia to faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Podnoszone zaś okoliczności ewentualnego zacieniania nie są analizowane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie wyjaśniono, że poprzedzająca pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa tylko podstawowe i ogólne zasady zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy i celem jej nie jest szczegółowe i dokładne usytuowanie budynku na konkretnej nieruchomości. W decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji organ analizuje jedynie dopuszczalność jej przyszłej realizacji pod kątem architektonicznym. Zaś o możliwości jej faktycznego zrealizowania, dokładnym rozmieszczeniu, a także ewentualnym wpływie tej inwestycji na budynki sąsiednie orzeknie w osobnym postępowaniu organ budowlany. Dlatego sformułowane w odwołaniu zarzuty nie są zasadne w tym postępowaniu, odnoszą się w istocie do realizacji inwestycji i okresu porealizacyjnego, a nie do kwestii architektonicznych, rozpatrywanych w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...], dalej jako "strona skarżąca" zaskarżając w całości zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2019 r., jak i decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...]. z [...] października 2018 r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ administracji I Instancji. Zaskarżonym decyzjom strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie przy ocenie podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy podniesionego przez Spółdzielnię zarzutu niekorzystnej zmiany estetyki zabudowy i zaburzenia ładu przestrzennego na skutek podniesienia budynku przy [...] o jedną kondygnację, poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu wskazano także, że Kolegium zaliczyło zarzut niekorzystnej zmiany estetyki zabudowy i zaburzenia ładu przestrzennego na skutek podniesienia budynku przy [...] o jedną kondygnację do zarzutów, które powinny być rozpatrywane przez organy budowlane w ramach procesu decyzyjnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem są to typowe zarzuty związane z ładem architektonicznym, a nie budowlanym, a w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy merytorycznej podniesionych przez Spółdzielnię zarzutów w tym przedmiocie, co w zasadzie uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli instancyjnej, czy też sformułowanie zarzutów w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Istotą sporu w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w ustalonym stanie faktycznym oraz istniejącym stanie prawnym organy administracyjne prawidłowo orzekły o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej nadbudowanej kondygnacji na istniejącym budynku mieszkalnym położonym na dz. nr ew. [...], przy ul. [...] w obrębie [...]. Zdaniem organów orzekających w rozpoznanej sprawie, wszystkie warunki dla wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora zostały spełnione. W ocenie skarżącej Spółdzielni natomiast wydanie decyzji pozytywnej narusza przepisy wymienione w skardze. Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Analizując dalej przepisy u.p.z.p., wskazać należy, iż decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika zatem, że odmowa ustalenia warunków zabudowy, uzasadniona jest wyłącznie w przypadku, gdy planowana inwestycja nie spełnia, któregoś z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem zatem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uwzględnić przy tym należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ocena spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów ustalonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winna być dokonywana przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia bowiem wskazują szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy. Należy jednak zauważyć, że w sytuacji gdy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku bądź – jak w niniejszej sprawie – rozbudowie istniejącej nadbudowanej kondygnacji już istniejącego budynku, polegającej de facto na powiększeniu powierzchni istniejącej na dachu budynku położonego w [...]. przy ul. [...] kondygnacji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będzie miała nieco inny zakres. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że jakkolwiek w decyzji organu I instancji wskazano że inwestycja polega na nadbudowie, to faktycznie w uzupełnieniu wniosku inwestora dokonanym w dniu 5 września 2019 r. wskazano, że przedmiotem inwestycji jest właśnie rozbudowa istniejącej nadbudowanej kondygnacji na istniejącym budynku. Jest to o tyle uwaga istotna, że nadbudowa zakłada zwiększenie wysokości, natomiast rozbudowa takiego wzrostu wysokości nie musi powodować. Skoro – jak to miejsce w rozpoznanej sprawie – wnioskowana inwestycja nie zmieni gabarytów ani formy architektonicznej obiektu budowlanego – co wynika z wniosku, albowiem istniejący budynek nie zostanie podwyższony (zakres inwestycji, wniosek, k. 1 verte akt administracyjnych), to analizę należy przeprowadzić w zakresie kontynuacji funkcji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że określenie wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu w przypadku zamierzenia polegającego na rozbudowie budynku w ramach jego istniejącej już bryły, byłoby niecelowe. W tej sytuacji, słusznie organy uznały, że ustalanie parametrów budynku istniejącego, które stosownie do wniosku, nie ulegają zmianie, nie było konieczne. W konsekwencji za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia ładu przestrzennego, w sytuacji gdy realizacja inwestycji w takim kształcie którego dotyczy decyzja, w ogóle nie stanowi zmiany ładu przestrzennego. Budynek bowiem istnieje, czym w ład przestrzenny się wpisuje, zaś planowana rozbudowa nie zmieni gabarytów istniejącego budynku, a jedynie powierzchnię kondygnacji już również istniejącej poprzez jej rozbudowę (ale nie nadbudowę) w ramach bryły istniejącego budynku. Wobec zakresu planowanej przez inwestora rozbudowy, warunkiem zachowania ładu przestrzennego jest kontynuacja przez planowaną inwestycję funkcji. Wskazać należy, iż zasada ta jest spełniona w razie, gdy nowa zabudowa mieścić się będzie w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego, jest zgodna z funkcją dotychczas zastaną w obszarze analizowanym. Zasadne jest również stanowisko SKO co do naruszenia przez planowaną inwestycję chronionych prawem interesów osób trzecich. Wskazać należy, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi (przy braku planu) i dlatego ochrona interesów osób trzecich może być rozważana tylko w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przyjmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich przewidzianej w prawie budowlanym. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Przed rozpoczęciem inwestycji inwestor musi, w zależności od charakteru inwestycji, albo uzyskać pozwolenie na budowę albo dokonać stosownego zgłoszenia. W obu przypadkach organ administracyjny bada, czy dana inwestycja w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalna. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się również naruszeń prawa procesowego. Postępowanie zostało przeprowadzone bowiem zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami, a decyzja zawiera wszystkie niezbędne i wymagane prawem postanowienia. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).