IV SA/Wa 826/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 1999 r., o odmowie wydania zaświadczenia, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...], o powierzchni 0,2941 ha, nie podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w myśl art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem o reformie rolnej". W uzasadnieniu postawienia wskazano, że [...] marca 1998 r. p. R. R. wystąpił o wydanie stosownego zaświadczenia, jako alternatywę dla orzeczenia w drodze decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości. Organ odnotował, iż regulacje dotyczące przeprowadzenia reformy rolnej wskazywały, iż tytułem wpisania własności przejętych w związku z reforma nieruchomości były początkowo zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, co wynikało z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 34, poz. 204) zwanego dalej "dekretem o wpisywaniu". Stosowne zaświadczenie zostało wydane przez Starostę Powiatu P. [...] grudnia 1947 r. Zaświadczenia nie miało charakteru decyzji administracyjnych. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą brak jest przepisów uprawniających organ do orzekania w trybie administracyjnym, co do nieruchomości podlegających pod działanie reformy wskazanych w art. 2 ust. 1 lit a-d dekretu o reformie rolnej. Wobec tego organ nie jest władny wydać zaświadczenia. Powołano się także na treść art. 218 § 1 K.p.a. wskazując, że organ administracji jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z danych znajdujących się w jego posiadaniu. Obalenie stanu powstałego z mocy prawa nie może nastąpić na drodze decyzji administracyjnej, lecz z mocy procesu cywilnego i orzeczenia o ustalenie nieistnienia przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł wnioskodawca p. R. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 217 K.p.a. W skardze przywołano następującą argumentację: - w uprzedniej korespondencji (z 1992 roku) Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wskazało, iż Urząd Wojewódzki dokona ustaleń, czy nieruchomość dopadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, - w decyzji z [...] października 1997 r. wyrażony został pogląd, iż o ile w wyniku ustaleń własnych organu stopnia wojewódzkiego okazałoby się, iż nieruchomość nie podlega przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, sprostowanie w księdze wieczystej może nastąpić w drodze wydania zgodnego z prawem zaświadczenia z podaniem informacji o anulowaniu uprzedniego zaświadczenia, - wskazane wyżej wytyczne nie zostały uwzględnione, - w orzecznictwie sądów powszechnych wyrażany jest pogląd, że dla wykazania prawa własności nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o reformie rolnej niezbędne jest uzyskanie orzeczenia administracyjnego w przedmiocie nie podpadania pod działanie dekretu, - w świetle art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu starosta jest właściwy do wydania zaświadczeń, - o ile określona osoba powoła się na przepis wymagający poświadczenia określonego stanu faktycznego lub prawnego organ administracji nie jest uprawniony do badania istnienia interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. W danym przypadku Skarżący ma interes prawny a jednocześnie wydanie zaświadczenia jest wymagane przepisem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Niesporne są w sprawie istotne okoliczności faktyczne. Nieruchomość w Puszczykowie została ujawniona, jako przejęta na rzecz Skarbu Państwa w myśl art. 2 ust. 1 lit b dekretu o reformie rolnej (jako będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej) na podstawie zaświadczenia wydanego przez Starostę w 1947 roku. Spór dotyczy rozstrzygnięcia, czy w następstwie stosownego wniosku skierowanego do wojewody (Strona żądała wydania zaświadczenia, jako alternatywa) jest możliwe wydanie zaświadczenia, z którego treści wynikałoby, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wbrew wywodom skargi, podstawą do wydania stosownego zaświadczenia przez organ administracji, do którego skierowano żądanie nie mogły być: - art. 217 §. 2 pkt 1 K.p.a. – dotyczący przypadku wydania zaświadczenia, gdy wymaga tego przepis prawa, - ani § 2 pkt 2 wskazanego artykułu w związku z art. 218 K.p.a. – nakładający obowiązek wydania zaświadczenia, gdy żądanie wynika z interesu prawnego wnioskodawcy a chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z danych pozostających w posiadaniu organu administracji (m.in. rejestrów, ewidencji itp.). Wskazać należy, że obowiązujący nadal art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu określa - na daty orzekania przez organy administracji w obu instancjach - starostę, jako właściwego do wydania zaświadczenia w przedmiocie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej. Jak wynika z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o wykonaniu reformy rolnej", zaświadczenia takie jest wydawane w następstwie urzędowych czynności organów administracji – faktycznego przejęcia majątku i zgłoszenia żądania ujawnienia tego faktu. Jednocześnie w przypadku majątków, które objęte były reforma z uwagi na przesłanki wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (obszar), prawodawca wskazał administracyjny tryb rozstrzygania sporów, co do tej grupy nieruchomości ziemskich (§. 5 ust. 1 rozporządzenia o wykonaniu reformy rolnej). Wobec tego nie byłaby dopuszczalna rozszerzająca wykładnia treści art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu, co miałoby miejsce przy uznaniu, iż możliwe jest także wydanie zaświadczenia o nie podpadaniu określonych nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. Służyłoby to wyłącznie rozstrzygnięciu sporu o charakterze cywilnym, do czego nie się stosuje zaświadczeń także ze względu na istotę tej instytucji. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i powszechnych prezentowany jest obecnie jednolity podgląd, że poza przypadkiem wskazanym w § 5 ust. 1 rozporządzenia o wykonaniu reformy rolnej - a więc nie dotyczącym przedmiotowego, gdzie chodzi o przejęcie nieruchomości w myśl art. 2 ust. 1 lit b dekretu o reformie rolnej - zamknięta jest droga administracyjna dla rozstrzygania sporów co do zakresu działania przepisów o reformie rolnej (patrz tak m.in. przywołany w zaskarżonym akcie wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt IV CK 336/04 opubl. LEX nr 186911 teza 2). Wskazane uwarunkowania przesądzają, że w sprawie jak przedmiotowa nie ma organu administracji publicznej właściwego do wydania żądanego zaświadczenia, w myśl §. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. W tej sytuacji nie można postawić organowi administracji zarzutu, iż nie przekazał sprawy do rozpatrzenia organowi właściwemu tj. staroście w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), którą przeniesiono kompetencję do wydawania pewnego rodzaju zaświadczeń z wojewody na starostę (wniosek wpłynął przed wskazaną zmianą kompetencji tj. dniem 1 stycznia 1999 r.), skoro nikt nie jest organem właściwym w przedmiocie wydania żądanego zaświadczenia, gdy chodzi o przesłanki wskazane w art. 217 § 1 pkt 1 K.p.a. Brak jest także przesłanek do wydania orzeczenia w myśl § 2 pkt 2 wskazanego artykułu. Możliwość wydania zaświadczenia w takim przypadku zakreśla bowiem w szczególności art. 218 § 1 K.p.a. Należy podkreślić, iż jak wskazały organy administracji, nie dysponują one danymi pozwalającymi na potwierdzenie żądanych przez wnioskodawcę okoliczności, wręcz przeciwnie w świetle zachowanego zaświadczenia Starosty P. wynika, że sporna nieruchomość podlega pod działanie dekretu o reformie rolnej, w myśl jego art. 2 ust. 1 pkt b. Jak wskazano wyżej, prowadzenie z kolei postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia czy dane, jakimi dysponuje organ są prawidłowe (co generalnie dopuszcza art. 218 § 2) wykracza w danym przypadku poza przedmiot procedury wydania zaświadczenia w myśl art. 218 § 1 K.p.a., skoro w danych okolicznościach służyłoby rozstrzygnięciu wynikłego sporu, co do praw własności nieruchomości - czy podpadała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Bez znaczenia są z kolei podniesione w skardze okoliczności sprawy, tj. fakt, iż w toku toczących się postępowań organy administracji wyrażały określone oceny prawne oraz wskazania, co do dalszego postępowania. Z uwagi na brak stosownych regulacji normatywnych w tym zakresie nie mają one - a contrario do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - charakteru wiążącego ani dla orzekającego w sprawie ponownie organu administracji ani Sądu. Trafnie odnotowano również w skardze, ugruntowany w judykaturze pogląd, że orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej następuje w postępowaniu administracyjnym. Pominięto jednak okoliczności, że dotyczy to nieruchomości podlegających pod działanie dekretu w myśl art. 2 ust 1 lit e, a więc nie przedmiotowego przypadku, gdzie spór dotyczy kwestii podlegania pod działanie dekretu w myśl art. 2 ust. 1 lit. b. Uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy jest zbytnio lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Trafnie wywodzono w nim równocześnie, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest w danym przypadku dopuszczalne odwołując się do prezentowanej w judykaturze zasady braku drogi administracyjnej dla rozpatrywania tego rodzaju sporów. Jednoczenie nie odniesiono się w sposób uporządkowany do przesłanek wydania zaświadczenia wskazanych w art. 217 § 2 K.p.a. dla uzasadnienia prezentowanej tezy. Wobec trafnej konkluzji, wskazane uchybienia, co do obowiązku właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), a rzutujące również na naruszenie zasady budowania zaufania do władzy publicznej oraz przekonywania (art. 8 i 11 K.p.a.), nie mają wpływu na wynik sprawy. W tym przypadku dostrzeżenie tego rodzaju wadliwości przez sąd nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.