IV SA/Wa 828/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym aktem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] października 2015 r., którym stwierdzono, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r., w zakresie przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa części nieruchomości, położonej we wsi [...], gmina S., oznaczonej jako działki ew. nr: [...], [...] i [...], została wydana z naruszeniem prawa. Organ przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - zgodnie z brzmieniem, obowiązującego w dniu wydania decyzji z 1996 roku, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r., Nr 57, poz. 299 ze zm.), nieruchomości określone w art. 1 i 2 tej ustawy, niestanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; z przepisów tych wynikało, że przekazaniu mogły podlegać tylko te nieruchomości, które stanowiły mienie (w tym własność) Skarbu Państwa, - według zebranej w niniejszej sprawie dokumentacji, przedmiotowa część nieruchomości nie stanowiła w dniu wydania decyzji z 1996 roku własności Skarbu Państwa, lecz Gminy S.; Gmina ta nabyła własność tej części nieruchomości z mocy prawa, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), - należy zatem uznać, że wydanie decyzji z 1996 roku, którą orzeczono o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa części nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...], [...] i [...], nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1 w związku z art. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa; okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., - z uwagi jednak na znaczny upływ czasu od wydania decyzji z 1996 roku organ naczelny ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, - odnosząc się do zarzutu Gminy S., sformułowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że żądała wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z 1996 roku, a nie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, wyjaśniono, iż należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, gdyż od kiedy Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nabyła prawo do danej części nieruchomości minęło prawie 20 lat. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § I pkt 2 K.p.a.. poprzez przyjęcie, że w sytuacji wydania decyzji, która nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych, z rażącym naruszeniem prawa, nie jest obligatoryjne stwierdzenie jej nieważności. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organa orzekał w sprawie, wobec oceny, że decyzję z 1996 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 156 § 2 K.p.a. zawiera pełny katalog przesłanek negatywnych, dla orzekania o nieważności decyzji dotkniętej w istocie wadami kwalifikowanymi. Gdy chodzi o upływ czasu, jako przeszkoda dla orzeczenia o nieważności orzeczenia, stosowne regulacje nie dotyczą decyzji wydawanych z rażącym naruszaniem prawa. W takiej sytuacji orzeczenie wyłącznie, że decyzję rażąco naruszającą prawo, wydano z naruszaniem prawa, miast stwierdzenia jej nieważności, jest wadliwe, o ile nie wykazano równocześnie, że dany akt wywołał nieodwracalne skutki prawne (inna przesłanka negatywna przy orzekaniu w przedmiocie nieważności wadliwej decyzji), czego w danej sprawie nie wskazywano. Powyżej oceny nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub jego ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten nie rodzi skutku prawnego w postaci możliwości odmowy stwierdzania nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu z powołaniem bezpośrednio nrom rangi konstytucyjnej. Jak bowiem wskazał sam Trybunał w uzasadnieniu przywołanego aktu: "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." (pkt 10.6 uzasadnienia), a dalej: "Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.". W takiej sytuacji orzeczenie Trybunału nie może być podstawą dla wyinterpretowania jakoby istniał termin, po którego upływie nie orzeka się o nieważności decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia orzeczenia Trybunału wynika natomiast, przy czym uwagi te sformułowano odnosząc je do aktualnego porządku prawnego, że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (pkt 10.3 uzasadnienia). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że - z powyższych względów - działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wskazane okoliczności winien mieć zawsze na uwadze organ administracji, przy ocenie, czy faktycznie w danym przypadku doszło do rażącego naruszania prawa. O ile jednak - z uwzględnieniem wskazanych kryteriów - miało ono w konkretnej sprawie miejsce, nie może on odstąpić od orzeczenia o nieważności wadliwej decyzji wyłącznie z uwagi na upływ czasu. Czynnik ten może więc odgrywać istotne znacznie przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, np. czy - wobec danego uwarunkowania (upływu czasu), można uznać, że pozostawania w obiegu danego orzeczenia – wydanego w istocie z naruszeniem określonej normy prawnej – rzeczywiście nie jest do pogodzenia z zasadami państwa prawa (jedna z wyodrębnianych w doktrynie i judykaturze, niezbędnych przesłanek kwalifikacji przy ocenie czy faktycznie doszło do rażącego naruszenia prawa). Jedynie na marginesie trzeba w wskazać, że przepisy zakreślające przesłanki stwierdzania nieważności decyzji (zarówno pozytywne jak i negatywne) zalicza się w judykaturze i doktrynie do norm z zakresu prawa materialnego. W tym zakresie chybiony jest zarzut skargi, jakoby doszło do naruszenia przepisów postępowania, co jednak nie podważa generalnie jej zasadności, gdy chodzi o uchybienie przez organ treści art. 156 § 2 K.p.a., poprzez jego zastosowanie bez wykazania, aby istniała ku temu przesłanka. Jeżeli orzeczenie wydano z rażącym naruszaniem prawa, mogłoby ją stanowić wyłącznie ustalenie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z 1996 roku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) orzekł w pkt 1 wyroku. Orzekając w pkt. 2 wyroku Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, należy się skarżącemu od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu zasądzono na rzecz Skarżącego koszty postępowania sądowego - wpis sądowy od skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględnieni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.