IV SA/Wa 831/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. L. i Z. L. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżących J. L. i Z. L. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] września 2015 r., o odmowie zwolnienia p. Z. i J. L. z zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny na ew. działce nr [...] (obr. [...]) w gminie O. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd, że nie zachodzą przesłanki zwolnienia z zakazu, określonego w art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), bowiem przeznaczenie budynku rekreacyjnego na obiekt mieszkalny utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym – brak więc przesłanki do wyrażenia zgody, zakreślonej art. 88l ust. 2 wskazanej ustawy. W skardze zarzucono naruszenie przepisów - postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 6 i 7 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej powinny dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a ponadto nie dokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentacji znajdującej się w Gminie O. oraz Starostwie Powiatowym - w szczególności dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę przedmiotowej nieruchomości i zatwierdzeniem projektu budowlanego, które to dokumenty mogły mieć istotne znaczenie przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, prawa materialnego - art. 88l ustawy - Prawo wodne, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania budynku z rekreacyjnego na mieszkalny znacząco utrudni ochronę terenu przed powodzią lub zwiększy zagrożenie powodziowe, w sytuacji gdy przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie wniosku o zmianę charakteru budynku z rekreacyjnego na mieszkalny i - jako taka - nie spowoduje wzrostu zagrożenia dla życia i zdrowia osób; w szczególności, Wnioskodawcy nie zamierzają budować na przedmiotowej nieruchomości żadnych dodatkowych budynków ponad te, które obecnie się na niej znajdują. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji. W takcie rozprawy (k. 27) Skarżący podnosił, że w zasadzie na stałe mieszka w budynku, bo jest na emeryturze i tam spędza ciągle czas. Wyjaśniał, iż budynek został zbudowany i wykończony, a zmiana sposobu użytkowania nie będzie się wiązać z żadnymi przeróbkami, ani przekształceniami. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wobec argumentacji w niej sformułowanej. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – powinności właściwego wyjaśnienia sprawy - w kontekście kluczowej dla niej okoliczności, czy uzyskanie decyzji w przedmiocie odstępstwa od zakazu jest w danym przypadku wymagane, wobec sformułowania odnośnego żądania przez Wnioskodawców. Organ administracji winien bowiem z urzędu oceniać swoją właściwość rzeczową (art. 19 K.p.a.). O ile brak właściwości organu jest następstwem konkretnych ustaleń w sprawie już po wszczęciu postępowania administracyjnego, skutkiem ich dokonania musi być jego umorzenie (wobec treści art. 105 § 1 K.p.a.), gdy zaś wynika bezpośrednio z treści wniosku – organ winien odmówić wszczęcia postępowania (w myśl art. 61a § 1 K.p.a.) W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z samej osnowy decyzji, utrzymanej w mocy zaskarżonym aktem, organ uznał, że zamierzonym działaniem Wnioskodawców, które polega ocenie w stosownym trybie jest dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zamierzają je wnieść do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Oceniając istotne uwarunkowania formalne sprawy należy wskazać, co następuje. Przepis, stanowiący podstawę do orzekania o zwolnieniu od zakazu, pozostaje merytorycznie w związku z regulacją materialnoprawną zakreślającą katalog zakazów. Z treści art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, który mógłby mieć ewentualnie w sprawie zastosowanie wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (położenie nieruchomości Skarżących na tego rodzaju terenie nie jest w istocie sporne) jest zabronione wykonywanie robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywanie urządzeń wodnych oraz budowa innych obiektów budowlanych. Co istotne, zakaz dotyczy expressis verbis wyłącznie robót lub czynności. W ocenie Sądu, nie byłoby uprawnione przyjęcie, jakoby pojęcie czynności obejmowało w danym przypadku także tzw. czynności prawne – np. w kwestii zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, w myśl art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2015 r., poz. 1265 ze zm.). Same czynności prawne nie mogą bowiem zwiększać zagrożenia przed powodzią. Skutek taki mogą powodować jedynie czynności faktyczne. W toku postępiania Skarżący podnosili jednak konsekwentnie, jakoby legalizacja obiektu, jako mieszkalny, nie zaś rekreacyjny, nie wiązała się z potrzebą podejmowania robót czy wykonywania czynności (poza czynnością prawną – dokonania zgłoszenia). W takim przypadku zakaz, zakreślony w art. 88l ustawy - Prawo wodne nie miałby w ogóle zastosowania w sprawie. Co za tym idzie, nie znajdowałoby podstaw prawnych orzekanie w przedmiocie odstępstwa o zakazu. Skarżący wywodzili, jakoby zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania było wyłącznie w danym przypadku formalnością. Nie można a priori wykluczyć, że jest tak rzeczywiście. W stosunku do budynków rekreacyjnych, w rozumieniu §. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w porównaniu do mieszkalnych ustanowiono mniejsze wymagania, gdy dochodzi o niektóre parametry techniczne, w tym co do ich usytuowania. Wynika to np. z § 14 ust. 4, §. 23 ust. 3 § 26 ust. 5 §. 27, 46 i in. wskazanego rozporządzenia. Nie sposób więc wykluczyć, że - w danym przypadku – budynek, spełniający w istocie, zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, wymagania przepisane mieszkalnym, został zrealizowany jako rekreacyjny. W takim przypadku nie można uznać, jakoby samo zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu stanowiło robotę lub czynność, w rozumieniu art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne, a więc było objęte ustawowym zakazem. W kwestii tej nie zajął stanowiska organ odwoławczy, rozpoznając sprawę wobec wniesionego odwołania, gdzie ponoszono jakoby zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie miało się wiązać z żadnymi faktycznymi zmianami. Organ w tej kwestii nie zajął stanowiska. Stąd nie można uznać, aby sprawa została prawidłowo wyjaśniona w tej, jednej z kluczowych kwestii (uchybienie treści art. 7 i 77 §. 1 i 80 K.p.a.). Musiałaby to odzwierciedlać treść uzasadnienia (w myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Wobec takich uwarunkowań, przedwczesne byłoby zajecie przez Sąd stanowiska, co do meritum sporu tzn. czy podjęcie na danym obszarze szczególnego zagrożenia powodzią robót lub czynności, w rozumieniu art. 88 ust. 1 in principio ustawy - Prawo wodne, służących dostosowaniu obiektu do stałego przebywania ludzi, co zdaniem Sądu byłoby objęte generalnym zakazem, nie utrudniłoby zarządzania ryzykiem powodziowym - czy istniałyby wówczas przesłanki do zwolnienia z zakazu. Przy uwzględnieniu wskazanych uwarunkowań, przedwczesne byłoby zajęcie przez Sąd stanowiska w kwestii, czy doszło do naruszania materialnoprawnych ram wydania decyzji o zwolnieniu z zakazu (zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ze skargi). Natomiast zasadne są zarzuty braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, choć nie zostały one precyzyjnie w skardze zakreślone Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota uiszczona tytułem wpisu od skargi. Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Rozważy także czy – mając na uwadze zarysowane wyżej ramy orzekania w przedmiocie zwolnienia od zakazu - nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a.