IV SA/Wa 833/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. G. i B. G. kwotę 1192 (tysiąc sto dziewięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy I. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. powołując się na art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 117) w zw. z § 58 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi – H. – część A, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa ustalił dla B. G. i A. G. opłatę z tytułu wzrostu wartości działki nr ew. [...] o pow. [...] m² położonej w obrębie K. – na skutek jej zbycia – w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w miejscowym planie szczególnym zagospodarowania przestrzennego wsi H. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. działka nr [...] o powierzchni [...] m² położona w obrębie H. opisana była jako teren leśny z możliwością poszerzenia istniejących dróg oznaczony symbolem B7-RL oraz droga gminna (lokalna, willowa – symbol 4 KULw). W nowo uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi H. – część A zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2003 r. działka nr [...] znajduje się na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych (symbol planistyczny A12-MN RL ) oraz drogi gminnej (symbol HULg) W wyniku zmiany planu nastąpiła zmiana przeznaczenia działki, a co za tym idzie zmiana wartości gruntu. Wartość nieruchomości została określona na podstawie operatu szacunkowego określającego różnicę wartości nieruchomości spowodowaną zmianą planu, opracowanego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Według ustaleń planu jednorazowa opłata od wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30 %. Sprzedaż działki w formie aktu notarialnego z dnia [...].11.2003 r. nastąpiła po dacie kiedy miejscowy plan zagospodarowania stał się obowiązujący, a nastąpiło to w dniu [...] kwietnia 2003 r. Odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosły - byłe współwłaścicielki działki B. G. i A. G. W odwołaniu podnoszą, że działka nr [...] została wyłączona z produkcji leśnej z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogę dojazdową decyzją Wojewody z września 2001 r. Zmiana w planie szerokości projektowanej drogi oznacza zmniejszenie powierzchni działki o pas szerokości 5 m. Do tej pory nie przeprowadzono postępowania wywłaszczeniowego i nie wypłacono odszkodowania. Nieuregulowane granice działki powodowały trudności w sprzedaży działki i uzyskanie dobrej ceny. Zdaniem odwołujących się przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie ma ustalonych granic, dostępu do drogi publicznej i nie jest wyposażona w infrastrukturą techniczną. Pas gruntu pod drogę zmniejsza wartość działki o [...] złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano powołując się na wyrok NSA w sprawie IV SA 899/97, że "istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 3 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego formę tzw. "renty planistycznej" sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty na rzecz gminy w razie łącznego wystąpienia obu przesłanek to jest zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i zbycia nieruchomości przez upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź dokonanej w nim zmiany. W przedmiotowej sprawie obie przesłanki zostały spełnione i w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji. Odwołujące się miały możliwość zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jednakże z tego uprawnienia nie skorzystały do dnia wydania decyzji. Operat szacunkowy określający różnicę wartości nieruchomości spowodowaną zmianą przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego został poddany analizie i nie stwierdzono nieprawidłowości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły A. G. i B. G. W skardze zarzucają, że nie umożliwiono im zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, a w szczególności z operatem szacunkowym przez co nie mogły podważać wyceny działki sporządzonej przez rzeczoznawcę. Przedmiotowa działka ich zdaniem przed uchwaleniem nowego planu była działką leśną z prawem zabudowy i po uchwaleniu planu jej funkcja nie uległa zmianie, nie jest uzbrojona w infrastrukturę techniczną, a droga dojazdowa nie została utwardzona. Podtrzymały zarzut podniesiony w odwołaniu, że przeznaczenie pasa gruntu pod projektowaną drogę obniżyło wartość działki o [...] zł. Nadto wskazują, że przy wycenie działki (porównując je parami) dla porównania winna służyć działka tego samego rodzaju. Wartość działek na terenie wsi H. jest różna w przeliczeniu na 1 m² powierzchni w zależności od położenia i funkcji. Według skarżących przy wycenie wartości należało wziąć pod uwagę działki nr [...] i [...] położone w pasie przy ul. [...] o takiej samej powierzchni. Zalesione starym drzewostanem, a zbyte w 2001 r. i 2002 r. Gdyby porównać według skarżących wartość działki [...] zbytej w 2002 r. za kwotę [...] tys. złotych z wartością działki [...] już po uzyskaniu prawa zabudowy zbytej w 2003 r. to ich wartość byłaby taka sama. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Przesłankami ustalenia opłaty według powyższych przepisów jest wzrost wartości nieruchomości będący wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że spełnienie obu tych przesłanek łącznie daje podstawę do pobrania przez organ jednorazowej opłaty, która to opłata jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego obie przesłanki zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Strony nie kwestionują, że zbycie działki [...] nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi H. – część A. Plan ten został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] 02.2003 r. i ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] zaś akt notarialny sprzedanej działki został sporządzony [...].11.2003 r. Organ z urzędu wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia jednorazowej opłaty w dniu [...] lipca 2004 r. Zaistnienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy obu instancji oparły na operacie szacunkowym opracowanym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Według ustaleń miejscowego planu z 1992 r. działka nr [...] miała charakter leśny bez prawa zabudowy. Nowy plan z 2003 r. zmienił dotychczasowe przeznaczenie działki i według ustaleń tego planu działka znajduje się na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych lasów ochronnych, a zachodni pas działki o szerokości około 5 m przeznaczony jest na poszerzenie ul. [...]. W operacie szacunkowym ustalono, że wartość 1m² działki przed wejściem w życie nowego planu wynosi [...] zł, zaś po wejściu [...] zł. Ta ostatnia wartość została ustalona na dzień zbycia nieruchomości, to jest na dzień [...].11.2003 r. Powyższe dane operatu wskazują, że wzrost wartości 1m ² działki [...] w związku z uchwaleniem planu wynosi [...] zł. Dane te stanowiły podstawę do ustalenia przez organ jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że poddał szczegółowej analizie sporządzony operat i nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Wójta Gminy I. Poza ogólnikowym stwierdzeniem organ nie przytoczył żadnych argumentów. Skarżące natomiast kwestionują w skardze sporządzony operat szacunkowy w części dotyczącej wartości działki przed wejściem w życie planu i przywołują cenę transakcyjną działki [...] zbytej w 2002 r., która ich zdaniem jest podobna w dacie zbycia do działki szacowanej (powierzchnia [...] m², leśna, przy tej samej drodze, bez prawa zabudowy). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego operat szacunkowy w części ustalającej wartość 1m² działki przed uchwaleniem planu budzi wątpliwości. Sposób określenia wartości nieruchomości reguluje wydane na podstawie art. 159 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27.11.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 02.230.1924). Według przepisów rozdz. 2 rozporządzenia określenie wartości rynkowej nieruchomości poprzedza się analizą rynkową nieruchomości w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków zawarcia transakcji. Do określenia wartości rynkowej stosuje się podejście porównawcze albo dochodowe. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się różne metody w tym metodę korygowania ceny średniej, którą to metodę przyjęto w sporządzonym operacie. Przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne. Nieruchomość podlegająca wycenie położona jest w miejscowości H. Operat zawiera opis [...] nieruchomości w tym [...] z miejscowości H, pozostałe położone w L. i B. Jak wynika z k-[...] operatu przyjęto dla wyliczenia ceny średniej 1 m² gruntu przeznaczonego w poprzednio obowiązującym planie miejscowym jako teren leśny działki położone w L, będące przedmiotem obrotu rynkowego w 2000 i 2002 r. Są to działki nr [...] (poz. [...] wykazu) i nr [...] (poz. [...]). Działka nr [...] według opisu ma powierzchnię [...] m², jest to teren leśny, niezabudowany, do przyłączenia, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Powierzchnia działki wskazuje, że jest to teren nie mogący stanowić samodzielnie działki budowlanej, może być tylko przyłączony do takiej działki. Jest to cecha mająca wpływ na jej wartość. Nie jest to więc działka podobna do działki szacowanej. Działka zaś nr [...] aczkolwiek powierzchnią zbliżona ([...] m²), leśna bez prawa zabudowy z utrudnionym dojazdem to jednak jest położona w granicach [...]. Funkcje działek położonych w granicach parku określa w istocie plan ochrony parku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi respektować ustalenia wynikające z planu parku. Jest to również cecha wpływająca na poziom ceny. Tak więc obie przywołane w operacie działki nie spełniają zdaniem Sądu wymogu "działek podobnych", zaś organ odwoławczy nie wykazał, że jest inaczej i ocenił operat jako wykonany prawidłowo. Odnosząc się do innych zarzutów skargi należy wskazać, że chybiony jest zarzut jakoby działka [...] na rok i pięć miesięcy przed uchwaleniem planu miała już charakter działki leśnej z prawem zabudowy. Decyzją z dnia [...].09.2001 r. wojewoda wyraził zgodę na wyłączenie z produkcji leśnej z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną powierzchnię [...] m² działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z pisma Wójta Gminy I. z dnia [...].08.2004 r. Wydanie decyzji przez wojewodę nie oznacza, że z chwilą jej wydania zmienił się dotychczasowy charakter działki. Zmiana ta nastąpiła dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 95.16.78), według którego przeznaczeniu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie w planie na cele nieleśnie gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jeśli zaś chodzi o przeznaczenie części działki pod projektowaną drogę to w operacie powierzchnia ta została pominięta przy ustalaniu opłaty jednorazowej. Zarzut, że projektowane poszerzenie drogi (ul. [...]) kosztem działki [...] obniżyło jej wartość jest nieracjonalny. Nie ma natomiast jasności co do tego, czy działka [...], na której wartość rynkową, powołują się skarżące była jak twierdzi się w skardze działką leśną bez prawa zabudowy w dacie jej zbycia czy też działką leśną z prawem zabudowy jak wskazano w operacie (poz. [...]), co może mieć znaczenie w sprawie i co wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu. Należy też podnieść, że w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji powołano art. 207 ustawy z dnia 29.08.1997 r. ordynacja podatkowa, co niewątpliwie jest błędem, a czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi wprawdzie dochód własny gminy i jest świadczeniem publiczno-prawnym, ale nie jest podatkiem i nie mają zastosowania w tym postępowaniu przepisy ordynacji podatkowej. Kwestia ta została rozstrzygnięta jednoznacznie w wyroku NSA z dnia 3.09.2004 r. w sprawie OSK 520/04. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) wobec naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji.