IV SA/Wa 833/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Sylwia Michałowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. S. PHU C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 5 i 126 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) uchyliło postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r., którym nie uzgodniono środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjno - usługowego o charakterze produkcji i sprzedaży betonu w W. na działce nr [...] gm. Ł. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. W związku ze złożonym przez pełnomocnika inwestora wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w P. z dnia [...] lipca 2006 r. uchylającego postanowienie Starosty P.z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie dokonania uzgodnień, Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie i postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdziło nieważność własnego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, zaś postępowanie prowadzone przez organ na skutek uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia stało się zdaniem Kolegium bezprzedmiotowe. Przesłanka umorzenia powstała w trakcie toczącego się postępowania tj. w sprawie już zawisłej przed organem administracji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. działający jako przedsiębiorca pod firmą PHU C., podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a także naruszenia art. 77 i 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych koniecznych dla rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Sygn. akt IV SA/Wa 833/07 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozpoznając odwołanie od postanowienia organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do merytorycznej płaszczyzny sporu, lecz posiłkowało się wyłącznie swoim postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. o stwierdzeniu nieważności innego -własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. Nie zwróciło przy tym uwagi, że postanowienie o stwierdzeniu nieważności nawet nie stało się ostateczne, przyjmując sam fakt jego wydania jako przesądzający o bezprzedmiotowości dalszego postępowania. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń, ani nie przeprowadził jakichkolwiek czynności dowodowych. Ponadto w jego ocenie jedynym powodem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa była odmienna interpretacja przez dwa składy orzekające tego samego stanu faktycznego, w dodatku SKO nie wskazało jaka norma prawna została w sposób rażący naruszona. Zdaniem skarżącego postanowienie o stwierdzeniu nieważności nie może uprawniać od razu do podejmowania dalszych rozstrzygnięć administracyjnych, skoro na tym etapie jeszcze nie wiadomo, kiedy to postanowienie stanie się ostateczne, można nawet mówić o naruszeniu art. 6 kpa, bowiem niedozwolone jest w świetle zasady legalności oparcie się na niestabilnym stanowisku organu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 11 czerwca 2007 r. uczestnik postępowania P. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem przywróciło stan sprawy zgodny z prawem, bowiem wobec istnienia w obrocie ostatecznej decyzji środowiskowej nie było dopuszczalne prowadzenie jakiegokolwiek, a tym bardziej odrębnego i samodzielnego postępowania uzgodnieniowego przez Starostę Powiatowego w P. i takie postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno podlegać umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy Sygn. akt IV SA/Wa 833/07 czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego określa przepis art. 138 kpa, który zawiera zamknięty katalog decyzji, które może wydać ten organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji (odpowiednio postanowienia) o sentencji innej niż wymienione w powołanym przepisie. Jednym z rozstrzygnięć, które może zapaść po rozpatrzeniu odwołania jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji - art. 138 § pkt 2 kpa. Wymieniony przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec tego należy przyjąć je z art. 105 kpa, który nakazuje umorzyć postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 60). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza także, że brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchylając postanowienie Starosty P. i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji, nie zwróciło jednak uwagi, że postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r., które stanowiło podstawę wydania zaskarżonego postanowienia nie stało się ostateczne, przyjmując sam fakt jej wydania jako okoliczność przesądzającą o bezprzedmiotowości dalszego postępowania. Należy jednak stwierdzić, że jest to stanowisko, które nie może zostać zaakceptowane, bowiem od powyższego postanowienia przysługiwał uczestnikom postępowania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym zresztą strony zostały prawidłowo pouczone. W niniejszej sprawie SKO wydało zaskarżone orzeczenie, odwołując się do postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia uzgodnieniowego jeszcze przed upływem terminu do złożenia Sygn. akt IV SA/Wa 833/07 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pozostała do rozstrzygnięcia zatem kwestia czy dopuszczalne było wykonanie postanowienia o stwierdzeniu nieważności (w niniejszej sprawie powołanie się nań) przed upływem terminu do wniesienia środka zaskarżenia i w konsekwencji wskazanie tego postanowienia jako przyczyny rozstrzygnięcia w innym postępowaniu administracyjnym. Co do zasady bowiem stosownie do art. 143 kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Tym samym możliwe byłoby postawienie tezy, że skoro zostało wydane postanowienie, a właściwym środkiem zaskarżenia jest dla niego zażalenie, organ nie był obowiązany czekać na upływ terminu do wniesienia zażalenia. Pogląd ten jednak w ocenie Sądu byłby nieuprawniony. Przede wszystkim należało zbadać jako charakter ma orzeczenie SKO z dnia [...] lutego 2007r. Otóż nie dotyczyło ono kwestii wpadkowych o charakterze incydentalnym, co jest charakterystyczne dla postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego (art. 123 § 2 kpa), lecz rozstrzygało istotę sprawy. Zakończyło ono bowiem postępowanie nadzwyczajne o bardzo doniosłym skutku w sferze praw i obowiązków jednostki, a jego konsekwencją było wyeliminowanie z obrotu prawnego konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego. W ocenie Sądu zatem właściwym środkiem zaskarżenia takiego orzeczenia winien być wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. O takim też środku strony zostały pouczone. Skoro zaś właściwym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to do tego środka stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu. Tymczasem stosownie do art. 130 § 1 kpa decyzja nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego do chwili upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź też w konsekwencji do daty "ustatecznienia" się takiego postanowienia, nie było możliwe powołanie się nań w innym postępowaniu. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia o postanowienie, co do którego nie upłynął termin do wniesienia środka zaskarżenia - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że zaskarżone postanowienie wydano dnia [...] marca 2007 r., natomiast postanowienie, na którym SKO oparło swoje rozstrzygnięcie - dnia [...] lutego 2007 r. Skoro organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji to de facto wyeliminował z obrotu prawnego przedmiotowe orzeczenie i całe postępowanie administracyjne przeprowadzone Sygn. akt IV SA/Wa 833/07 przed Starostę P., nie czekając, czy strony skorzystają z przysługującego im uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2007 r. Działanie takie należy uznać za naruszające przepisy postępowania. Odnośnie zarzutów skargi odnoszących się do postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2007r. o stwierdzeniu nieważności własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2006r. należy stwierdzić, że nie mogły zostać one poddane ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. Orzeczenie to podlega bowiem weryfikacji w odrębnym postępowaniu, najpierw administracyjnym, a w dalszej kolejności sądowym i w tamtych postępowaniach może zostać zbadana jego prawidłowość. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, Sąd orzekł w punkcie II sentencji, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.