IV SA/Wa 833/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. C. oraz D. C. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] listopada 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym D. gm. W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołano następujące okoliczności, które w ocenie organu przemawiały za odmową uzgodnienia: - planowana inwestycja znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, - cały obszar inwestycji może być okresowo, z prawdopodobieństwem występowania raz na 100 lat (p=100%) podtapiany, warstwą wód powodziowych o głębokości zalewu ca 0.86 m. - zmiana sposobu użytkowania obiektu na mieszkalny w strefie zagrożenia zalaniem wielkimi wodami rzeki M. może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, - w przypadku wystąpienia wielkich wód inwestor winien się liczyć z ewentualnymi stratami zniszczenia lub uszkodzenia budynku oraz utratą zdrowia i życia - konieczne jest ograniczenie zabudowy mieszkaniowej na obszarach narażonych na zalanie szczególnie tam, gdzie poziom zagrożenia życia ludzkiego i możliwość wystąpienia strat są wysokie. W skardze na postanowienie p. A. C. oraz p. D. C. zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie, przywołując następujące okoliczności: - nie wykonano wizji lokalnej a oparto się na danych liczbowych z map – pominięto istniejącą zabudowę mieszkaniową oraz fakt, iż teren był podwyższany, czego prawdopodobnie nie odzwierciedla mapa, - urbanista w trakcie wizji lokalnej nie wniósł żadnych zastrzeżeń, - uprzednio wydano warunki zabudowy dla budynku gospodarczego i mieszkalnego, obiekt gospodarczy został zrealizowany, jako zaplecze do budowy mieszkalnego - nie wskazywano wówczas, aby chodziło o tereny zalewowe, budynek gospodarczy służy obecnie, jako całoroczny, jest wykonany w technologii tradycyjnej spełnia warunki dla budynków mieszkalnych, ma dostęp do mediów, pobór wody ze studni, ścieki zbierane są w szczelnym zbiorniku, - zmiany w budynku bez zmian konstrukcyjnych nie zwiększy niebezpieczeństwa powodzi, - woda od kilku lat nie podniosła się, aby stwarzać jakikolwiek zagrożenia, - działka ma charakter budowlanej - według stosownych stawek ponoszone są podatki, W odpowiedzi na skargę Prezes RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty (zresztą sformułowane niezbyt precyzyjnie) są słuszne. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone postanowienie, zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Podstawą wydania postanowienia przez organy obu instancji stanowił art. 53 ust. 4 pkt 11 litb ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego jest wymagane, gdy chodzi o obszary objęte mapami zagrożenia powodziowego - myśl art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145), uzgodnienie z dyrektorem RZGW. W świetle art. 88k ust. 1 ustawy - Prawo wodne ochronę ludzi przed powodzią realizuje się m.in. poprzez kształtowanie zagospodarowania dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Trafnie stąd organ wywodzi, co do zasady, iż w ramach uzgodnienia jest możliwe zajęcie negatywnego dla inwestora stanowiska nie tylko, o ile określona zabudowa stanowiłaby dodatkowe zagrożenie powodziowe (np., dla swobodnego przepływu wezbranych wód), co w danym przypadku nie ma miejsca - chodzi o zmianę sposobu użytkowania obiektu o istniejącej kubaturze, lecz także, gdy zabudowa mieszkalna stanowiłaby konkretne ryzyko dla zdrowia lub wręcz życia ludzi bądź mienia o znacznej wartości. W tym kontekście bez znaczenia są podnoszone w skardze zarzuty, iż dotąd teren faktycznie nie był podtapiany, budynek nadaje się do zamieszkania, jako istniejący nie będzie zwiększy zagrożenia powodziowego, obok znajduje się zabudowa mieszkalna. Należy jednocześnie wskazać, iż prawodawca w przypadku obiektów położonych na obszarach objętych mapami zagrożenia powodziowego normatywnie nie wprowadził generalnych zakazów, co do zakresu ich wykorzystania na cele mieszkaniowe, pozostawiając tym samym kwestię oceny organowi uzgadniającemu. Sztywne z kolei zakazy, ustanowione w ustawie - Prawo wodne a dotyczące danego terenu, wynikające z faktu, iż obiekt położony jest równocześnie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, nie obejmują możliwości przekwalifikowania istniejącego obiektu na budynek mieszkalny - obowiązuje bowiem zakaz rozszerzającej interpretacji ograniczeń wskazanych w art. 88I ust. 1, a dotyczą one wyłącznie działań utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Sama zmiana przeznaczenia obiektu takich skutków nie pociąga. W tej sytuacji stanowisko organu odnośnie przeszkód dla wykorzystania danego terenu na cele mieszkaniowe musi być szczególnie wyczerpująco uzasadniony. Uznaniowość organu administracji w danym zakresie nie oznacza bowiem dowolności. Względy z kolei, jakie legły u podstaw danego rozstrzygnięcia muszą zostać szczegółowo wskazane (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), tak, aby motywy orzeczenia były jasne dla strony oraz mogły zostać ewentualnie zweryfikowane przez sąd administracyjny. Właściwe uzasadnienie stanowi także realizacje zasady budowania zaufania do organów państwa oraz przekonywania (art. 8 i 11 K.p.a.). Faktem jest, iż przy orzekaniu w danej sprawie jest konieczne odwołanie się do informacji specjalistycznych - taki jest cel uzgodnień z wyspecjalizowanym organem administracji. Nie zwalnia to z obowiązku precyzyjnego wskazania przesłanek, jakimi kierowa się organ odmawiając uzgodnienia w danym przypadku. Chodzi mianowicie o wskazanie konkretnych kryteriów, według których dokonano oceny danego przypadku. Wskazanemu postulatowi nie czyni zadość zaskarżone orzeczenie. Przywołano w nim zasadniczo argumentację zawarta w orzeczeniu organu I. instancji. Wskazano, iż obiekt jest położny na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co jak wskazano, w świetle zakazów ustanowionych expressis verbis normatywnie nie przesądza o zakazie podjęcia zamierzonej czynności (zmiana sposobu wykorzystania obiektu). Gdy chodzi o inne względy, wskazano jeden parametr, który mógłby mieć istotne znaczenie dla dokonanej oceny. Otóż obszar inwestycji może być okresowo, z prawdopodobieństwem p=100%, podtapiany warstwą wód powodziowych o głębokości zalewu ca 0.86 m, określonymi w postanowieniu pojęciem "wielkich wód". Z przytoczonej okoliczności nie sposób nadal jednak wywieść, co przesądziło o sformułowaniu przez organ konkretnego stanowiska - czy chodzi o znaczne, w ocenie organu, prawdopodobieństwo zdarzenia czy też kluczowe znaczenie ma potencjalna wysokość fali powodziowej (86 cm. a pojęcie wielkich wód), bądź zdecydowała kumulacja obu czynników. Nie wskazano, jakie okoliczności (posiadane dane o skutkach uprzednich powodzi, dane statystyczne, opracowania fachowe itp.), zdecydowały, iż taka możliwa wysokość fali, przy danym prawdopodobieństwie wystąpienia, uznano za stosunkowo niebezpieczną dla życia lub zdrowia ludzi czy ich mienia. Należy mieć na uwadze, iż prawodawca z samym faktem możliwości zalania danego terenu z określonym prawdopodobieństwem, do konkretnej wysokości nie powiązał sztywnego zakazu zabudowy mieszkaniowej. Stąd ocena w tym zakresie musi odnosić się do źródeł, z których jest wywodzona określona widza specjalistyczna - ocena, iż zagrożenie jest poważne i przemawia przeciw powstaniu obiektu mieszkalnego. Chodzi w praktyce o wywiedzenie, iż względy interesu publicznego (tu bezpieczeństwa osób zamieszkujących w przyszłości budynek a także ich mienia) przemawiają za ograniczeniem prawa rozporządzania własnością (wykorzystanie działki na cele zabudowy mieszkaniowej). Brak stosownie szczegółowego uzasadnienia nie pozwala domniemywać, iż sprawa została rozważona wystarczająco wnikliwie, gdyż musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w jego treści. Jednocześnie uchybieniem przepisom postępowania w zakresie właściwego rozważenia sprawy a następnie uzasadnienia orzeczenia może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmienna ocena wskazanych okoliczności (prawdopodobieństwo powodzi i jej potencjalny efekty - wysokość fali), jako rodzących istotne zagrożenie mogłaby prowadzić do innego orzeczenia w sprawie, skoro nie wskazano dotąd innych, wynikających z regulacji normatywnych, przeszkód dla uzgodnienia projektu decyzji w ramach właściwości organu. Bezzasadne są natomiast zarzuty dotyczące błędnych ustaleń, co do rzędnych działki. Organ administracji był uprawniony do oparcia się w tym zakresie na mapach pochodzących z zasobów geodezyjnych. Ich ewentualna wadliwość (błędne rzędne) musiałaby zostać wykazana przez stronę. Zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) uprawnia organ administracji do oparcia się na danych zawartych w publicznych zbiorach danych. Samo twierdzenie, iż są one błędne nie obliguje do podejmowania czynności wyjaśniających (np. przeprowadzenia wizji). Naruszałoby to zasadę ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.). O ile w czasie trwania postępowaniu Strona pozyska wiarygodne dowody, iż dane zamieszczone na mapach są błędne, winna je przedłożyć a organ administracji obowiązany będzie się odnieść do tych okoliczności. Bez znaczenia są także podnoszone w sprawie inne kwestie - nie stawiania uprzednio przeszkód dla realizacji obiektu (wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy), brak zastrzeżeń urbanisty czy aktualne użytkowe przeznaczanie działki. Kwestie te nie mają znaczenia w kontekście oceny przez organ wyspecjalizowany czy dopuszczenie dodatkowej zabudowy mieszkaniowej w dany miejscu stanowiłoby istotne zagrożenie dla potencjalnych mieszkańców budynku i ich mienia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lite ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy będzie orzekał mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.