IV SA/Wa 833/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r., znak [...], którym odmówiono, na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej "ustawą ooś") dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw obejmującej bloki A i B z kotłami Benson oraz kocioł wodny KW-2 w Elektrowni [...] w [...], udzielonego PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. w [...] decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że zgodnie z art. 185 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kpa. Zagadnienie udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu o wydanie lub zmianę pozwolenia zintegrowanego uregulowane jest w ust. 2a tego artykułu, który w określonych przypadkach odsyła do art. 44 ustawy ooś. Jak wynika z art. 185 ust. 2a ustawy Poś, przepisy ww. art. 44 stosuje się w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego, jeżeli zmiana polega na udzieleniu odstępstwa, o którym mowa w art. 204 ust. 2, oraz jeżeli zmiany dokonuje się ze względu na istotną zmianę w instalacji. Istotna zmiana instalacji zdefiniowana jest w art. 3 pkt 7 ustawy Poś jako taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Minister wskazał, że organ I. instancji słusznie uznał, że postępowanie w sprawie zmiany przedmiotowego pozwolenia nie zalicza się do żadnego z przypadków postępowań wymienionych w art. 185 ust. 2a ustawy Poś. Podał, że wielkość dopuszczalnej emisji dwutlenku siarki, tlenków azotu w przeliczeniu na dwutlenek azotu oraz pyłu do powietrza z poszczególnych kotłów i emitorów ustalono w zmienianej decyzji na podstawie standardów emisyjnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów z uwzględnieniem faktu, że PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. w przypadku kotłów Benson oraz kotła wodnego KW-2, włączonych do wspólnego emitora, skorzystała z derogacji z art. I46a ust. 1 ustawy Poś. Zgodnie z tym przepisem, do tych kotłów w okresie derogacji mają zastosowanie wielkości dopuszczalnej emisji, które zostały określone w pozwoleniu zintegrowanym jako obowiązujące w dniu 31 grudnia 2015 r. Po zakończeniu derogacji źródło spalania paliw powinno zostać zlikwidowane, ale jeżeli źródło lub jego część będzie nadal eksploatowane, to powinno spełniać wymagania z załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia, co wynika z art. 146a ust. 4 ustawy Poś. Minister podał, że aby możliwa była dalsza eksploatacja kotłów Benson i spełnienie bardzo ostrych wymagań emisyjnych (jak dla źródeł oddanych do użytkowania po dniu 7 stycznia 2014 r.), należałoby wyposażyć je w nowe instalacje odazotowania i odsiarczania spalin. Zapis na ten temat zawiera dotychczasowa decyzja w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji Elektrowni [...], w której także określono wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza w okresie po wyczerpaniu limitu 17 500 godzin pracy źródła w ujęciu kominowym, ale najpóźniej od dnia 1 stycznia 2024 r. Wielkości dopuszczalnej emisji dla tego okresu zostały wielokrotnie zmniejszone. Wniosek z sierpnia 2017 r. o zmianę pozwolenia zintegrowanego, złożony na podstawie art. 214 ust. 1 ustawy Poś, nie dotyczy odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych wynikających z konkluzji BAT. Zakres wniosku jest sprecyzowany. Wiąże się z etapowo prowadzoną modernizacją kotłów Benson, a mianowicie z budową instalacji katalitycznego odazotowania spalin (SCR) wraz z węzłem do rozładunku i magazynowania wody amoniakalnej oraz z modernizacją układu odbioru, przesyłu i dystrybucji popiołu lotnego z tych kotłów i zakwalifikowaniem go jako produktu ubocznego. Wniosek obejmuje ponadto dwa zbiorniki popiołu lotnego oraz po jednym zbiorniku wapna palonego i odpadu (produktu poreakcyjnego) powstającego w procesie odsiarczania spalin, które będą użytkowane po wybudowaniu instalacji odsiarczania spalin z kotłów Benson (samej instalacji odsiarczania spalin wniosek nie obejmuje). Powyższych zmian w instalacji dotyczą żądania wnioskodawcy co do zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie charakterystyki instalacji, zużycia materiałów, paliw i energii, dopuszczalnej wielkości emisji do powietrza, a także czasu pracy kotłów Benson w uzasadnionych technologicznie warunkach odbiegających od normalnych. Minister wskazał, że wprawdzie w związku ze zmianami w instalacji, których dotyczy wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, powstaną nowe źródła emisji pyłu do powietrza tj. zbiorniki na popiół, sorbent wapienny i produkt poreakcyjny, ale będą wyposażone w filtry skutecznie redukujące emisję. Wobec tego, a także biorąc pod uwagę, że po okresie derogacji nie będzie emisji z kotła wodnego KW-2, a emisja z kotłów Benson będzie wielokrotnie zmniejszona, uznał, że zbiorniki te nie spowodują znaczącego wzrostu negatywnego oddziaływania na stan powietrza. Powodem zwiększenia maksymalnego dopuszczalnego czasu eksploatacji instalacji w warunkach odbiegających od normalnych jest katalityczne odazotowanie spalin; praca instalacji SCR będzie możliwa po osiągnięciu odpowiednio wysokiej temperatury spalin. Minister uznał za niezasadny pogląd prezentowany w zażaleniu, że w czasie rozruchu i wyłączania może być emitowana dowolna ilość substancji z kotłów Benson. Ilość ta bowiem jest zdeterminowana warunkami prowadzenia procesu spalania. Może ona nie odbiegać znacząco od emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, a nawet nieraz może być mniejsza z uwagi na to, że paliwem rozpałkowym jest olej opałowy lekki o bardzo niskiej zawartości siarki i popiołu. Wydłużenia czasu rozruchu i wyłączania instalacji nie można uznać za istotną zmianę instalacji, ponieważ czas ten jest bardzo krótki w porównaniu z czasem normalnego jej funkcjonowania, a emisja z kotłów Benson w normalnych warunkach eksploatacyjnych, jak już wcześniej wskazano, będzie zmniejszona. Odnośnie do przedstawionej w opinii dra hab. L. P. kwestii istotnej zmiany instalacji ze względu na emisję resztkowego amoniaku oraz powstawania odpadów o kodach 10 01 05 i 10 01 82 wskutek odsiarczania spalin metodą wapniową, organ odwoławczy wyjaśnił, że w procesie odazotowania spalin stosuje się wodę amoniakalną, stąd pewna ilość nieprzereagowanego amoniaku może być wprowadzana do powietrza, aczkolwiek przepływ wody amoniakalnej jest kontrolowany w celu zapewnienia odpowiedniego stosunku amoniaku do tlenków azotu. W odwołaniu oszacowano emisję amoniaku na 10,53 Mg/rok i uznano, że jest to znacząca ilość, ponieważ przekracza kryterium raportowania do rejestru EPRTR. Organ wskazał, że o istotnej zmianie instalacji przesądza nie tyle wielkość emisji, co stopień oddziaływania na środowisko. Oddziaływanie ze względu na wprowadzanie do powietrza amoniaku w tej ilości przez stumetrowy komin będzie jednak znikome. Wykorzystując załączone do wniosku obliczenia stężeń pyłu w powietrzu, choć uwzględniają one nie tylko kotły Benson, ustalono szacunkowo, że stężenie amoniaku w powietrzu spowodowane taką emisją może wynosić ok. 0,03 % rocznej wartości odniesienia amoniaku w powietrzu (Da = 50 (ig/m3). Zdaniem Ministra nie ma zatem miejsca znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Odnosząc się do zagadnienia powstawania odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych, Minister zauważył, że wniosek o zmianę pozwolenia nie obejmuje instalacji odsiarczania spalin poza wcześniej omówionymi zbiornikami. Prowadzący instalacje nie wnosi o zmianę pozwolenia w zakresie gospodarowania odpadami o kodach 10 01 05 i 10 01 82. Minister podał, że pozwolenie zintegrowane kompleksowo reguluje zagadnienia oddziaływania instalacji na środowisko jako całość i przy rozstrzyganiu charakteru zmiany instalacji (istotna czy nie) właściwe jest analogiczne podejście. Fundacja [...] sama przyznaje, że zaplanowane zmiany w tejże Elektrowni ogólnie mają pozytywny wpływ na środowisko. W świetle powyższych wyjaśnień organ odwoławczy uznał, że słusznie odmówiono Fundacji [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu o zmianę w omówionym zakresie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji Elektrowni [...]. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...] z siedzibą w [...] podnosząc zarzut naruszenia: - art. 7 i 77 § 1 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu taktycznego sprawy i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowego ustalenia, że postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.), poprzez uznanie, że zmiana pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...] nie dotyczy istotnej zmiany w instalacji, pomimo że dotyczy ona takiej zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko; - art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 pkt 2 p.o.ś., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...] nie wymagało udziału społeczeństwa, pomimo że dotyczyło istotnej zmiany instalacji; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez Ministra Środowiska i utrzymanie w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...], które zostało wydane z naruszeniem art. 44 ust. 1 ustawy ooś poprzez niedopuszczenie organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym istotnej zmiany instalacji. Zdaniem skarżącego Organ II. instancji nie dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego i zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego tj. zmian, o których wprowadzenie do pozwolenia zintegrowanego wnosił prowadzący instalację oraz ich wpływu na środowisko. W szczególności organ II. instancji zignorował fakt, że we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego prowadzący instalację wnosił o rozszerzenie listy odpadów przewidzianych do wytwarzania w związku z funkcjonowaniem instalacji, bez określenia dokładnego rodzaju i składu fizykochemicznego rzeczonych substancji. Ze względu na powyższe, Skarżący podjął próbę zidentyfikowania owych odpadów na podstawie załączonej do niniejszej skargi opinii naukowej dr. hab. L. P. i w piśmie z 29 listopada 2017 roku podniósł, że zwiększenie mas rocznych wytwarzanych odpadów zidentyfikowanych jako odpady o kodach 10 01 05 i 10 01 82 będzie skutkować zwiększeniem negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ II. instancji całkowicie błędnie stwierdził w zaskarżonym postanowieniu że "prowadzący instalację nie wnosi o zmianę pozwolenia w zakresie gospodarowania odpadami o kodach 10 01 05 i 10 01 82". Skutkiem wnioskowanej zmiany pozwolenia zintegrowanego będzie zwiększenie liczby wytwarzanych odpadów o 42500 Mg/rok, co z kolei będzie skutkowało znaczącym zwiększeniem negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a zatem tego rodzaju zmiana powinna być zakwalifikowana jako zmiana istotna, a w rezultacie Skarżący powinien zostać dopuszczony do postępowania. Ponadto zdaniem skarżącej, Organ II. instancji pominął argumentację dotyczącą licznych braków i sprzeczności wniosku, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnosił, że wniosek nie zawierał poprawnego bilansu masowego wykorzystywanych materiałów, surowców i paliw, istotnych z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska (w tym rocznych wielkości zużycia wapna palonego i wody amoniakalnej). W rezultacie organy powinny były w pierwszej kolejności wyjaśnić nieprawidłowości zawarte we wniosku, a dopiero następnie, na podstawie tej oceny, ustalić czy planowane zmiany miały istotny charakter. Zasadniczym celem wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego była realizacja zadań: uruchomienie instalacji katalitycznej redukcji tlenków azotów w spalinach z kotłów Benson spalających węgiel kamienny (dalej: SCR-DeNOx) oraz modernizacja układu odbioru i przesyłu popiołu spod elektrofiltrów kotłów Benson oraz zabudowa stacji dystrybucji suchego popiołu w celu realizacji przedsięwzięcia obejmującego w przyszłości budowę instalacji odsiarczania spalin z kotłów Benson w technologii półsuchej). Z formalnego punktu widzenia sama budowa instalacji odsiarczania nie była objęta wnioskiem prowadzącego instalację, jednak należy stwierdzić, że pozostałe zmiany zostały wprowadzone w celu dostosowania instalacji pod przyszłą budowę instalacji odsiarczania. Stąd też należy uznać, że są one ściśle i nieodłącznie związane z jej budową. Jak wynika z porównania postanowienia zintegrowanego z dnia [...] lutego 2016 roku oraz decyzji zmieniającej z [...] grudnia 2017 roku, prowadzący instalację poprzez modernizację instalacji odpylającej, zwiększył rodzaje i ilość odpadów wytwarzanych w związku z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji, poprzez rozszerzenie listy odpadów odpowiednio o: • odpady o kodzie 10 01 02 - 19 500,0 Mg/rok, • odpady o kodzie 10 01 05 - 23 000,0 Mg/rok (strona 12 decyzji z 18 grudnia 2017 r.). Powyższe oznacza, że prowadzący instalację uzyskał zgodę na wytworzenie w sumie o 42500 Mg/rok więcej odpadów niż przewidywało to pozwolenie zintegrowane z [...] lutego 2016 roku. Zdaniem skarżącego Organ pominął również argumentację, popartą opinią, zgodnie z którą uruchomienie SCR-DeNOx będzie wiązało się ze zwiększeniem emisji amoniaku do powietrza (tzw. resztkowego amoniaku). Skarżący podnosił, że emisja zanieczyszczenia gazowego powietrza na poziomie 10530 kg NH3/rok oznacza przekroczenie dolnego progu rocznego raportowania do Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (EPRTR) a tym samym będzie miała charakter znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko. W zaskarżonym postanowieniu Organ błędnie przyjął, że ta wielkość emisji nie wpływa na zwiększenie stopnia oddziaływania instalacji na środowisko a zatem wnioskowana zmiana nie ma charakteru istotnego. Przekroczenie dolnego progu rocznego raportowania oznacza zatem, że Elektrownia [...] powinna zostać zakwalifikowana jako zakład mający istotny wpływ na zanieczyszczenie środowiska. Nie sposób przyjąć zatem, że taka kwalifikacja w wyniku przekroczenia progu rocznego raportowania nie będzie oznaczała, że oddziaływanie na środowisko przedmiotowego zakładu nie uległo istotnej zmianie w porównaniu z oddziaływaniem niekwalifikującym się do raportowania do EPRTR. Co więcej, przedmiotowy zakład nie produkował wcześniej tej emisji, a jej wprowadzanie do powietrza jest związane z uruchomieniem SCR-DeNOx. Przyjmując zatem, że przekroczenie progu raportowania jest ściśle powiązane ze zmianą w zakresie oddziaływania, a sam EPRTR obejmuje zakłady mające bardzo duży wpływ na środowisko, Organ winien był ustalić, że wnioskowana przez prowadzącego instalację zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczyła również istotnego zwiększenia dopuszczalnych rocznych wielkości emisji z instalacji, a tym samym wiązała się ze znacznym zwiększeniem negatywnego wpływu tej instalacji na środowisko. Skarżący podał, że w niniejszej sprawie, wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego dotyczył rozbudowy instalacji polegającej na doposażeniu pod względem technicznym, a mianowicie budowie instalacji SCR-DeNOX oraz modernizacji instalacji odpylającej. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 p.o.ś. istotną zmianą instalacji jest taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zatem, aby daną zmianę uznać za istotną musi ona spełnić dwie przesłanki: polegać na zmianie funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowie oraz stwarzać możliwość spowodowania znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko na skutek zmiany. Zdaniem Skarżącego pierwsza z przesłanek została spełniona. W odniesieniu do przesłanki drugiej, w doktrynie podnosi się, że zmianą negatywną jest każda zmiana, która w jakikolwiek sposób pogarsza stan środowiska w porównaniu z jego stanem przed zaistnieniem zmiany. Z przedstawionej przez skarżącego opinii jednoznacznie wynika, że przewidziane w decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane zwiększenie mas rocznych wytwarzanych odpadów przez instalację odpylającą o 42500 Mg/rok oraz zwiększenie emisji amoniaku do powietrza przez instalację SCR-DeNOx stanowiącą równocześnie przekroczenie dolnego progu raportowania do EPRTR, wiąże się ze zwiększeniem negatywnego wpływu na środowisko, a tym samym stanowi istotną zmianę instalacji w rozumieniu p.o.ś. Niezależnie od zastosowania SCR-DeNOx mającej ogólnie pozytywny wpływ na środowisko, zwiększone ilości nowych odpadów oraz emisja resztkowego amoniaku wpłyną jednocześnie na negatywne oddziaływanie na środowiska. Pozytywny wpływ SCR-DeNOx na niektóre elementy środowiska nie wyklucza automatycznie, że ta instalacja nie będzie miała negatywnego wpływu na inne elementy tego środowiska. Zdaniem Skarżącego przedmiotowe postępowanie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, dotyczyło bowiem istotnej zmiany instalacji polegającej na zmianie sposobu jej funkcjonowania poprzez znaczące zwiększenie dopuszczalnego rocznych mas odpadów oraz emisji do powietrza. Tym samym na podstawie art. 185 ust. 2a p.o.ś. w postępowaniu tym znajduje zastosowanie art. 44 ustawy ooś. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie w sposób niewadliwy uznały, że postępowanie że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji energetycznego spalania paliw obejmującej bloki A i B oraz kocioł wodny KW-2 w Elektrowni [...] zlokalizowanej w [...] nie zalicza się do przypadków postępowań o jakich mowa w art. 185 ust. 2a ustawy Poś, w których organizacje ekologiczne mogą uzyskać prawa strony, ani w jej art. 218 zawierającym analogiczne zapisy co do udziału społeczeństwa. Stosownie do art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska stronami postępowania o wydanie pozwolenia są co do zasady prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przepis art. 185 ust. 2 p.o.ś. stanowi zaś, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 185 ust. 2a p.o.ś.). Przepis art. 44 ust. 1 o.o.ś. stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Wobec tego dla zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy ooś w niniejszej sprawie zależało od tego, czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji. Z art. 3 pkt 7 p.o.ś. wynika, że przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Zatem organ oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony winien ustalić oraz rozważyć czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu. W ocenie Sądu Minister Środowiska szczegółowo wyjaśnił, odnosząc się przy tym do przedłożonej przez Skarżącego opinii dr. hab. L. P., dlaczego zakres zmiany pozwolenia zintegrowanego nie wskazuje na istotną zmianę instalacji. Sąd zauważył, że uzasadnienie postanowienia organu I. instancji jest lakoniczne, zdawkowe i nie odnosi się do istoty problemu, jednak wady postanowienia organu I. instancji sanuje postanowienie Ministra Środowiska. Organ odwoławczy nie ograniczył się bowiem do kontroli orzeczenia organu I. instancji, ale ponownie rozstrzygnął sprawę. Trudno zatem zarzucić, by przy podejmowaniu rozstrzygnięć nie posiłkował się fachową wiedzą swoich pracowników, czy ignorował kwestie dotyczące interesu społecznego, czy wpływu inwestycji na stan środowiska naturalnego. Należy mieć na względzie, że nawet zmiana istotna o jakiej mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś, która jednak nie spowoduje zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, nie będzie istotną zmianą instalacji w rozumieniu tego przepisu. Pojęcie "oddziaływania na środowisko" zdefiniowano w art. 3 pkt 11 p.o.ś. jedynie w ten sposób, że przez to pojęcie należy rozumieć również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Z kolei termin środowisko został zdefiniowany jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 poś). Wobec tego stwierdzić należy, że negatywne oddziaływanie będzie się odnosić do któregokolwiek z wymienionych elementów środowiska. Za zmianę negatywną należały przy tym uznać każdą zmianę, która w jakimkolwiek stopień pogarsza stan środowiska. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że zmiana pozwolenia zintegrowanego wiązać ma się z koniecznością modernizacji kotłów Benson, a mianowicie z budową instalacji katalitycznego odazotowania spalin (SCR) wraz z węzłem do rozładunku i magazynowania wody amoniakalnej oraz z modernizacją układu odbioru, przesyłu i dystrybucji popiołu lotnego z tych kotłów. Wniosek obejmuje ponadto dwa zbiorniki popiołu lotnego oraz po jednym zbiorniku wapna palonego i odpadu (produktu poreakcyjnego) powstającego w procesie odsiarczania spalin, które będą użytkowane po wybudowaniu instalacji odsiarczania spalin z kotłów Benson (samej instalacji odsiarczania spalin wniosek nie obejmuje). Organ II. instancji oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony prawidłowo ustalił i rozważył w podjętym rozstrzygnięciu czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. W ocenie Sądu skoro wprowadzone zmiany w instalacji nie spowodują ani wzrostu wydajności instalacji ani nie spowodują wzrostu emisji substancji lub energii do środowiska, ponadto proponowane zmiany zapisów pozwolenia są wyszczególnione w załączniku rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, wobec tego organy orzekające w sprawie miały podstawy do przyjęcia, że proponowana zmiana nie stanowi istotnej zmiany instalacji. Zgodnie z powyższym załącznikiem instalacja w Elektrowni [...] należy do instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50 MWt (pkt. 1 załącznika). Istotne jest, że nie zmieni się technologia wytwarzania energii elektrycznej – w dalszym ciągu będzie powstawała ze spalania węgla kamiennego. Z akt sprawy jak i samego wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego wynika, że aby kotły Benson spełniły wymagania emisyjne należy je wyposażyć w nowe instalacje odazotowania i odsiarczania spalin. Wskazuje na to dotychczasowa decyzja w sprawie pozwolenia zintegrowanego, gdzie określono wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza. Choć zmiany w instalacji mają dotyczyć budowy zbiorników na popiół, sorbent wapienny i produkt poreakcyjny, to jednak nie będzie emisji z kotła wodnego KW-2, a emisja z kotłów Benson będzie wielokrotnie zmniejszona. We wniosku o zmianę pozwolenia wskazano, że w wyniku zwiększenia skuteczności układów redukcji zanieczyszczeń ze spalin nieuniknione jest zwiększenia ilości powstających odpadów i produktów poreakcyjnych. Jednak w wyniku realizacji przedsięwzięcia zmniejszy się jednak ilość powstających odpadów w instalacji, powstanie zaś produkt handlowy (popiół z elektrofiltrów). Zgodzić należy się z Ministrem, że o istotnej zmianie instalacji przesądza nie wielkość emisji ale stopień oddziaływania na środowisko. Z obliczeń dokonanych przez Ministra wynika, że instalacja po rozbudowie nie zwiększy negatywnego oddziaływania na środowisko. Skoro nie można przyjąć, aby zmiany w pozwoleniu zintegrowanym prowadziły do istotnych zmian w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. zatem organy słusznie uznały, że udział skarżącej jako organizacji ekologicznej w toku postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego był niedopuszczalny. W niniejszej sprawie nie zostały również naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a, w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy jak również wyczerpująco przeanalizował materiał dowody, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odniósł się również do przedstawionej opinii L. P. jak również do kwestii ilości odpadów powstających w instalacji. Reasumując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, by w świetle ustalonego stanu faktycznego organy naruszyły przepis 44 ust. 1 ustawy ooś. Brak bowiem było podstaw do przyjęcia, co wykazał Minister Środowiska, by zmiana pozwolenia zintegrowanego udzielonego Elektrowni [...] dotyczyła istotnej zmiany instalacji. Dlatego na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) należało skargę oddalić.