IV SA/Wa 835/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Joanna Skiba, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach SPO 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005r , 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W zaskarżonym piśmie z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] Zastępca Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. negatywnie rozpatrzył odwołanie E. K. od pisma [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, złożonego w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". W uzasadnieniu zaskarżonego pisma z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzono, że w gospodarstwie wnioskodawcy nie są zapewnione minimalne warunki utrzymania zwierząt dotyczące wymaganego natężenia oświetlenia, ponieważ nie jest wystarczający stosunek powierzchni okien do powierzchni pomieszczeń, jak również nie jest wystarczające uzupełniające oświetlenie sztuczne w pomieszczeniach, w których przebywają zwierzęta. Natomiast w porodówce dla zwierząt nie ma w ogóle oświetlenia, zwierzęta zaś nie mogą być utrzymywane w ciemni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na omawiane pismo z dnia [...] maja 2007 r. E. K. stwierdził, że niedobór oświetlenia stałego i dziennego w pomieszczeniach gospodarskich może być w każdej chwili zwiększony lub zmniejszony przenośnym sztucznym oświetleniem, co wynika z §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, lecz organy rozpatrujące wniosek nie uwzględniły tej okoliczności. Ponadto, w okresie letnim dopływ dziennego światła jest zwiększony poprzez stałe otwarcie drzwi do pomieszczeń, w którym przebywają zwierzęta, co dodatkowo poprawia mikroklimat w tych pomieszczeniach. W porodówce stosowane jest natomiast przenośne oświetlenie, ale zwierzęta przebywają tam jedynie jedną dobę, ponieważ poród odbywa się zwykle w okresie letnim na pastwisku i bez ingerencji człowieka. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy uzasadnienia zawartego w zaskarżonym piśmie z dnia [...] maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły być przez Sąd uwzględnione. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej przejawiająca się m.in. w dokonywaniu Sygn. akt IV SA/Wa 835/07 oceny zgodności z prawem podejmowanych rozstrzygnięć z zakresu administracji publicznej, a nie zastępowanie organów w rozstrzyganiu sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zaskarżone pisma - podpisane przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska w strukturze organizacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - są decyzjami administracyjnymi. Charakter prawny takich pism, wydawanych wprawdzie w sprawach dotyczących innego działania pn.: "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", ale jednak na tej samej ustawowej podstawie prawnej zawartej w art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.), który ma zastosowanie również do działania pn.: "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", nie był dotychczas jednolicie rozumiany w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, dlatego w jednej z rozpoznawanych spraw dotyczących odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił powiększonemu składowi sędziów tego Sądu zagadnienie prawne w zakresie stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie odrzucające taki wniosek jest decyzją administracyjną, czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 §2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 59), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd stwierdził natomiast, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych, unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Na pierwszy etap składa się postępowanie wszczęte na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku i etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu, następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki finansowania projektu Sygn. akt IV SA/Wa 835/07 (art. 26 ust. 5 ustawy). W dalszej części uzasadnienia uchwały NSA stwierdził, iż decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 26 ust. 2 w/w ustawy jest niezbędną przesłanką do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 ust. 2 tej ustawy. Biorąc pod uwagę okoliczność, że powołana uchwała powiększonego składu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana została w analogicznej sprawie do obecnie rozpatrywanej, jako dotyczącej wykładni formy rozstrzygania wniosków określonych w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, oraz mając na względzie art. 269 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, o decyzyjnej formie rozstrzygania wniosku dotyczącego sfinansowania projektu także w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Przemawia za tym również pouczenie zawarte w piśmie [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o dopuszczalności złożenia odwołania od tego pisma jako decyzji w terminie 14 dni roboczych, co potwierdza, że również orzekający w pierwszej instancji organ Agencji nie miał jasnego przekonania o charakterze wydanego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe, z mocy art. 1 pkt 2 kpa, do spraw rozstrzyganych na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącego o dofinansowanie projektu pozostawiony został bez rozpatrzenia z uwagi na niespełnienie wszystkich wymogów, koniecznych do jego uwzględnienia, co stanowi merytoryczną jego ocenę. Pismo [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2005 r, jako wydane w pierwszej instancji, nie stanowi zatem procesowego sposobu poinformowania wnioskodawcy o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 64 §2 kpa, lecz należy je uznać za decyzję administracyjną, jako procesową formę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tego wniosku. Skoro zaś w art. 107 §1 kpa określono, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, natomiast w sądowej praktyce orzeczniczej wskazuje się, że za decyzję administracyjną należy również uznać akt posiadający minimum tych elementów, jak oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby uprawnionej do działania w imieniu organu, to w ocenie Sądu, pismo [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sygn. akt IV SA/Wa 835/07 W. z dnia [...] maja 2007 r., jako zawierające minimum wskazanych elementów, stanowią decyzje administracyjne, podlegające ocenie Sądu przez pryzmat zarówno podstaw prawnych, dotyczących działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", jak również przez pryzmat przepisów procedury administracyjnej. Szczegółowa problematyka finansowania wniosków w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" oraz tryb postępowania w tych sprawach uregulowane zostały w przepisach prawa unijnego oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.), a także w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (Dz.U. Nr 270, poz. 2684, ze zm.). Jednym z kryteriów dostępu, koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o dofinansowanie projektu w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", na którego niespełnienie wskazano w zaskarżonych rozstrzygnięciach, jest - według rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" - spełnienie w gospodarstwie rolnym, stosownie do prowadzonej produkcji, minimalnych warunków w zakresie utrzymania zwierząt. W załączniku nr 4 do powołanego rozporządzenia zawarto zestawienie aktów prawnych określających m.in. warunki utrzymania zwierząt. Treść tych aktów prawnych nie określa jednak szczegółowych norm wymaganego oświetlenia dziennego i sztucznego w pomieszczeniach, w których przebywają zwierzęta, a przynajmniej w takiej szczegółowości pomiaru natężenia oświetlenia, na jaką wskazano w rozpatrywanej sprawie. Wśród wymienionych w powołanym zestawieniu aktów prawnych znajduje się rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 167, poz. 1629, ze zm.), w którego §5 ust. 1 stwierdzono, że pomieszczenia inwentarskie dla zwierząt gospodarskich oświetla się, przystosowanym dla danego gatunku zwierząt, światłem sztucznym lub zapewnia dostęp światła naturalnego. Również z §6 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 2 września 2003 r. Sygn. akt IV SAM/a 835/07 wynika, że pomieszczenia inwentarskie wyposaża się w stałe lub przenośne oświetlenie umożliwiające ich kontrolę i doglądanie zwierząt o każdej porze. Stosownie natomiast do §6 ust. 1 pkt 5 i §7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", do wniosku dołącza się oświadczenie m.in. o spełnianiu minimalnych warunków utrzymania zwierząt w gospodarstwie, składane na odpowiednim formularzu. Z akt wynika, że skarżący złożył oświadczenie o spełnianiu minimalnych warunków utrzymania zwierząt w gospodarstwie. W zaskarżonych rozstrzygnięciach uznano jednak, że skarżący nie spełnił tych wymagań w zakresie oświetlenia pomieszczeń, w których przebywają zwierzęta. Ocena ta nie została jednak poparta właściwym do art. 107 §3 kpa uzasadnieniem. Z obu zaskarżonych decyzji nie wynika bowiem, czy istnieją w tym względzie prawem określone normatywny oświetlenia i jakiej są one wielkości, czy też warunki tego oświetlenia wynikają z powszechnie przyjętych i akceptowalnych zasad prowadzenia racjonalnej gospodarki hodowlanej popartej stosowną w tym względzie wiedzą specjalistyczną. W aktach sprawy znajduje się jedynie informacja, iż negatywna ocena techniczno-ekonomiczna wniosku skarżącego oparta została m.in. na materiałach opracowanych przez KCDRRiOW Oddział w P., przy udziale ekspertów UE. W zaskarżonych decyzjach nie wskazano jednak, co w istocie wynika z tych materiałów dla oceny warunków oświetlenia w rozpatrywanej sprawie, i w jakiej pozostają relacji do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. Ponadto, brak jest tych materiałów w aktach sprawy, dlatego nie wiadomo, czy zapewniono skarżącemu możliwość zapoznania się z nimi i ustosunkowania się do nich przed wydaniem kwestionowanych rozstrzygnięć. Należy podkreślić, że powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, wskazują jedynie na konieczność zapewnienia przystosowanego dla danego gatunku zwierząt oświetlenia w pomieszczeniach inwentarskich, i to zarówno oświetlenia naturalnego, jak i sztucznego o stałym lub przenośnym charakterze. Odmawiając skarżącemu uznania spełnienia przez niego tych warunków w zakresie oświetlenia, nie wyjaśniono zatem, stosownie do art. 107 §3 kpa, na czym polega zapewnienie - przystosowanego dla danego gatunku zwierząt - oświetlenia, oraz z jakich źródeł prawnych lub opracowań o specjalistycznym charakterze wynikają warunki uznane przez organy Agencji za obowiązujące w sprawie. Sygn. akt IV SAM/a 835/07 Nie wynika również z akt, aby zapewniono skarżącemu, zgodnie z art. 10 §1 kpa, możliwość zapoznania się z opracowaniami określającymi te warunki, i ustosunkowania się do nich przed wydaniem rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu decyzji w obu instancjach naruszono zatem art. 10 §1 i art. 107 §3 kpa, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić dopuszczalność jej rozstrzygania w aktualnym stanie prawnym, i stosownie do poczynionych ustaleń wydać rozstrzygnięcie z zachowaniem prawa strony do zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 kpa.